導(dǎo)語(yǔ)：這一場(chǎng)改革會(huì)讓整個(gè)中國(guó)今后幾十年產(chǎn)生幾十萬(wàn)億級(jí)的活力，必將推動(dòng)中國(guó)城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化更好地發(fā)展。

“新一輪的土地改革，其偉大意義不亞于80年代農(nóng)村承包制改革，也不亞于90年代初的土地批租市場(chǎng)的改革。”中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心副理事長(zhǎng)黃奇帆在第16期浦山講壇上，做了“土地之重——解析土地要素市場(chǎng)化改革”的主題講座，這樣評(píng)價(jià)土地要素市場(chǎng)化改革對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性。

2021年4月9日，《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》（下稱“意見(jiàn)”）出臺(tái)，作為土地要素市場(chǎng)化改革配置文件，提出多項(xiàng)有關(guān)土地改革方向的具體措施，包括城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)審批權(quán)下放到省級(jí)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地、補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制等。

如何解讀此次土地要素市場(chǎng)化改革的整體思路？隨著戶籍制度的放開，未來(lái)城鄉(xiāng)發(fā)展走向何方？土地征收制度和配套改革又應(yīng)該如何做？曾主導(dǎo)重慶“地票”改革試驗(yàn)的黃奇帆在兩小時(shí)的直播中講述了他的思考和探索。

以下根據(jù)黃奇帆演講內(nèi)容整理。

用地審批權(quán)下放

3月12日，國(guó)務(wù)院頒布了授權(quán)和下放用地審批權(quán)的決定，將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批事項(xiàng)，授權(quán)省一級(jí)地方政府批準(zhǔn)，同時(shí)試點(diǎn)將永久的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)，北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶八個(gè)省市作為首批的試點(diǎn)，未來(lái)試點(diǎn)到一定階段，這一做法也會(huì)推廣到其他省市。

第一，建設(shè)用地審批權(quán)下放，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。以往由于建設(shè)用地審批層級(jí)高、審批周期長(zhǎng)，審查環(huán)節(jié)多、審批效率低的問(wèn)題，不利于重大項(xiàng)目及時(shí)落地。這時(shí)候深化用地審批制度、簡(jiǎn)政放權(quán)，堅(jiān)持了問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化各級(jí)政府的職責(zé)分工，切實(shí)提高行政效率。

第二，建設(shè)用地審批權(quán)下放，是貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院放管服改革要求和優(yōu)化營(yíng)商，環(huán)境決策的內(nèi)在應(yīng)有之義。

第三，下放用地審批權(quán)，是促進(jìn)投資項(xiàng)目落地的重要舉措，賦予省級(jí)人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障的及時(shí)性，為推進(jìn)投資有效落地，促進(jìn)高校保障，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)提供了政策支持。

如何理解下放用地審批權(quán)對(duì)土地資源配置、產(chǎn)業(yè)布局和城市群發(fā)展的影響？

第一，進(jìn)一步優(yōu)化土地資源配置，但并不會(huì)導(dǎo)致大規(guī)模建設(shè)用地新增，也就不會(huì)造成土地規(guī)模使用大幅度的擴(kuò)張。因?yàn)橹醒胂路沤ㄔO(shè)用地審批權(quán)的決定，重在布局調(diào)整，目的是提高效率，而不是建設(shè)用地規(guī)模、增量。

審批權(quán)雖然下放給了地方，但國(guó)家對(duì)于十分珍惜合理利用土地的原則，最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和守住耕地保護(hù)的紅線的要求沒(méi)有放松，只是把這一原則要求落實(shí)給了省級(jí)的政府。未來(lái)在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)，主要是挖掘存量、控制增量。

第二，這一場(chǎng)改革會(huì)加速產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地，促進(jìn)試點(diǎn)省市基建建設(shè)。過(guò)去很多產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目因?yàn)閷徟鷷r(shí)間過(guò)長(zhǎng)，審批的流程過(guò)于復(fù)雜，導(dǎo)致項(xiàng)目遲遲落不了地。很多基建項(xiàng)目因?yàn)檎加没巨r(nóng)田，需要報(bào)國(guó)務(wù)院審批，這次審批權(quán)下發(fā)后，試點(diǎn)城市可靈活處理產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、基建項(xiàng)目，特別是北上廣深等中心城市的發(fā)展會(huì)進(jìn)一步加快。

第三，下放用地審批權(quán)會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)城市分化格局重塑。審批權(quán)下放的8個(gè)試點(diǎn)省市都和中國(guó)最大的城市群緊密相關(guān)，京津冀城市群、長(zhǎng)三角城市群、粵港澳大灣區(qū)、成渝城市群等。此次審批權(quán)下放將促進(jìn)城市群和中心城市的建設(shè)空間擴(kuò)張，改變城市群土地供給的格局，改變土地資源配置的理念，城市格局將迎來(lái)新的較大的變化。

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建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的用地市場(chǎng)

《意見(jiàn)》提出，要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。實(shí)際上這是中國(guó)土地市場(chǎng)化改革一直以來(lái)的方向，但是多年來(lái)推動(dòng)這一改革卻困難重重。難點(diǎn)癥結(jié)究竟在哪？還需要哪些配套措施？

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)土地實(shí)行雙軌制管理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)并立，城市土地屬于國(guó)家所有。自新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)歷了有償征用、無(wú)償劃撥、有償出讓三個(gè)階段。

在新中國(guó)成立初期，城市土地實(shí)行有償租用，使用土地必須要向國(guó)家交納租金。1954年以后，根據(jù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)安排，經(jīng)政府批準(zhǔn)，占用土地不再向政府交納租金，土地經(jīng)管理進(jìn)入了無(wú)償劃撥的階段。

改革開放以后，土地行政劃撥弊端逐漸顯現(xiàn)，國(guó)家開始實(shí)行土地有償使用制度的改革，最終形成現(xiàn)有城市國(guó)有土地有償使用機(jī)制，也就是1990年以后在全國(guó)推開的土地制度。

城市土地是國(guó)有的，農(nóng)村土地是集體的，城鄉(xiāng)土地?fù)碛胁煌渲梅绞胶屯恋卦鲋凳找嬖诔青l(xiāng)間分配不均的問(wèn)題，帶來(lái)了一系列的突出表現(xiàn)。

建設(shè)用合法市場(chǎng)流通渠道基本被關(guān)閉，農(nóng)村發(fā)展空間被壓縮。1998年土地管理法規(guī)定，農(nóng)業(yè)用地如果要轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須實(shí)行征地，建設(shè)用地需要用地必須是國(guó)有土地，需要把集體土地征用為國(guó)有土地，才能為建設(shè)企業(yè)使用。

這種做法產(chǎn)生了5個(gè)方面的問(wèn)題。一是農(nóng)村集體建設(shè)用地利用大量屬于法外的狀態(tài)；二是缺乏抵押融資功能，極大限制了集體建設(shè)用地產(chǎn)出水平和農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入；三是沒(méi)有納入到城鄉(xiāng)規(guī)劃，抑制了集體建設(shè)用地的總體經(jīng)濟(jì)效益；四是集體建設(shè)用地粗放式利用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也難以升級(jí)；五是集體建設(shè)用地組織治理結(jié)構(gòu)改革之后，阻礙了集體建設(shè)用地的高效配置。

農(nóng)民土地的權(quán)利受損，由土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題增加。伴隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，土地價(jià)值日益顯現(xiàn)，土地增值收益城鄉(xiāng)之間分配不合理程度加深，圍繞土地利益的矛盾不斷加劇，如被征地農(nóng)民與地方政府之間的利益矛盾，土地結(jié)算收益的歸屬和公平分配之間的矛盾，農(nóng)戶和農(nóng)民之間等土地補(bǔ)償不公平等。

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)推進(jìn)過(guò)程困難重重。一是宏觀法律制度的制約。中國(guó)幾十年來(lái)法律上規(guī)定，城市用地為國(guó)有制，農(nóng)村土地實(shí)行集體所有制，城鄉(xiāng)之間土地要轉(zhuǎn)軌、一體化需要新的法律來(lái)確定。新法律沒(méi)到位，本身使得政府在實(shí)際操作中的法制依據(jù)如何到位，存在問(wèn)題。

第二是地方政府積極性不高，地方政府按原來(lái)的辦法把集體用地征用了，低進(jìn)高出，發(fā)展是一個(gè)比較增產(chǎn)又省事的方案。

如果農(nóng)村集體土地跟城市的國(guó)有土地放在一起，進(jìn)行批注的時(shí)候，如果土地是500萬(wàn)一畝，集體建設(shè)性用地跟城市的建設(shè)性用地同地同價(jià)、同分配的話，對(duì)城市政府來(lái)說(shuō)就少掉了一塊地。

城市政府需要用土地的錢搞城市基礎(chǔ)設(shè)施，而農(nóng)村的建設(shè)用地呢，并沒(méi)有對(duì)城市的基礎(chǔ)設(shè)施做更多的投入。如果同等分配的話，也有不平衡的地方。

第三是市場(chǎng)化程度低，土地不是完全由市場(chǎng)資源配置，而是地方政府的一個(gè)工作小組操作推進(jìn)的。在這個(gè)意義上，城市的股票交易、要素市場(chǎng)、市場(chǎng)化配置還沒(méi)達(dá)到市場(chǎng)化的程度。

第四是相關(guān)配套制度沒(méi)有跟上。建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，是推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、維護(hù)農(nóng)民利益，緩解城市建設(shè)用地緊張，落實(shí)新的土地管理法的必然要求，有利于結(jié)合農(nóng)村土地要素活力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地要素與資本勞動(dòng)等要素自由結(jié)合，推動(dòng)城鄉(xiāng)融合。

當(dāng)前推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，關(guān)鍵在于做好集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地落實(shí)的相關(guān)工作，重點(diǎn)是要深化三方面的配套措施和改革。

第一，聚焦“誰(shuí)來(lái)入市”。明確落實(shí)對(duì)象范圍和落實(shí)主體，明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是保障市場(chǎng)交易安全、發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制、優(yōu)化配置土地資源的重要條件。推進(jìn)包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度的改革，必須要加強(qiáng)農(nóng)村地界調(diào)查，盡快完成集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的登記，依法確定集體土地的權(quán)屬，明確集體土地所有權(quán)、使用權(quán)的主體。

第二，聚焦入市成本價(jià)格。完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地價(jià)格形成機(jī)制，加快探索建立城鄉(xiāng)一體的土地級(jí)別和基準(zhǔn)地價(jià)，建立入市交易土地成本價(jià)格的測(cè)算機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)性用地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這里涉及價(jià)格基數(shù)的測(cè)算問(wèn)題。

第三，聚焦“錢怎么分”。積極探索土地入市收益分配制度，要科學(xué)研究土地增值收益的分配方式，對(duì)參與分配的人員、集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行合理界定。要認(rèn)真處理好土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的問(wèn)題。

對(duì)土地增值收益分配調(diào)節(jié)金的比例設(shè)置、計(jì)算使用方式、分配方式、分成比例等，要科學(xué)合理確定。在農(nóng)村土地征收制度和農(nóng)村集體性經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革中，一定要維護(hù)保障好農(nóng)民權(quán)益，使農(nóng)民公平分享土地增值收益。

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耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制

《意見(jiàn)》指出，要探索全國(guó)性建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制，這是此次改革最深刻的一點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)全國(guó)土地資源優(yōu)化配置的戰(zhàn)略性舉措。

跨區(qū)域指標(biāo)跨區(qū)域交易的提出有一個(gè)過(guò)程。長(zhǎng)期以來(lái)，東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，建設(shè)用地指標(biāo)非常緊缺，資源供給和空間保障的矛盾十分突出，成為制約發(fā)展的障礙。

在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，直轄市和東部等省份普遍存在著從耕地缺口、耕地保護(hù)與保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地矛盾。相反，土地資源富集的地區(qū)，如內(nèi)陸地區(qū)、中西部地區(qū)可補(bǔ)充的耕地后備資源很多，但由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，土地價(jià)值難以實(shí)現(xiàn)。

基于此，中國(guó)從2017年開始逐步放開耕地占補(bǔ)平衡條件，推行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、跨省域調(diào)劑試點(diǎn)，探索建立全國(guó)性建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)、跨區(qū)域交易的機(jī)制。

近年來(lái)，中國(guó)逐步探索耕地占補(bǔ)平衡地域由省內(nèi)平衡向國(guó)家統(tǒng)籌轉(zhuǎn)變；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的地域，由縣域內(nèi)、省域內(nèi)向跨省域調(diào)劑拓展。

《意見(jiàn)》再次探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地補(bǔ)充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易的機(jī)制，有利于統(tǒng)籌謀劃耕地保護(hù)，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；有利于妥善解決耕地保護(hù)與用地保障的用地矛盾；有利于發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和資源豐富地區(qū)資金的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，助推脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興。

當(dāng)前各地指標(biāo)交易模式不同程度呈現(xiàn)出市場(chǎng)化的傾向，需要進(jìn)一步解決以下問(wèn)題：

一是交易價(jià)格實(shí)施政府指導(dǎo)價(jià)，而非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)定價(jià)，這意味著當(dāng)事人無(wú)法自主定價(jià)，可能會(huì)使轉(zhuǎn)讓方與受讓方進(jìn)行溢價(jià)犧牲，交易價(jià)格被人為固化。固定的交易價(jià)格不能真正反映指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值，不利于充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體參與積極性，影響指標(biāo)的有效配置。

此外，指標(biāo)交易本應(yīng)征詢價(jià)格優(yōu)先、時(shí)間優(yōu)先的成交原則，但在所有待售指標(biāo)存在差異的前提下，時(shí)間優(yōu)先就成為交易的唯一標(biāo)準(zhǔn)。

二是指標(biāo)流轉(zhuǎn)使用的區(qū)域局限性。在各地的區(qū)域?qū)嵺`中，只有在政策特許地區(qū)的指標(biāo)才有限地突破了地域限制，可以有條件的跨省流轉(zhuǎn)使用。

比如經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院特批的重慶地票，可以在全市范圍流轉(zhuǎn)；支持脫貧攻堅(jiān)的政策目標(biāo)下，特定貧困縣可以開展國(guó)家統(tǒng)籌下的指標(biāo)跨省交易，區(qū)域局限性有違“市場(chǎng)化要素”的基本邏輯。對(duì)比受限和非受限的指標(biāo)流轉(zhuǎn)，實(shí)踐中還出現(xiàn)了雙軌制指標(biāo)價(jià)格差異。

第三是指標(biāo)流轉(zhuǎn)的二級(jí)市場(chǎng)目前還不健全。地方大多只重視建立指標(biāo)交易的一級(jí)市場(chǎng)，對(duì)開發(fā)二級(jí)市場(chǎng)持謹(jǐn)慎態(tài)度。二級(jí)市場(chǎng)的匱乏也使指標(biāo)轉(zhuǎn)、退出渠道不暢。

第四是耕地占補(bǔ)平衡重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤占用的基本上都是從近郊的水澆地，都是良田，而拆舊復(fù)墾復(fù)耕的都是偏遠(yuǎn)農(nóng)村的土地，存在著偏遠(yuǎn)分散、面積小、且撂荒的問(wèn)題。

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重慶地票改革試點(diǎn)

重慶地票改革試點(diǎn)跟《意見(jiàn)》中所提到的完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，這二者之間又是什么樣的聯(lián)系呢？

重慶地票方案具有以下特點(diǎn)，一是農(nóng)村閑置的建設(shè)性用地復(fù)墾為耕地后，由國(guó)土部門專門驗(yàn)收，政府給予地票。

第二，地票產(chǎn)生以后，重慶成立土地地票交易所掛牌拍賣，開發(fā)商可購(gòu)買地票。

第三，按照土地是集體所有權(quán)原則，地票收入扣除復(fù)墾成本后，15%歸集體，85%歸農(nóng)民。

第四，重慶地票方案符合國(guó)家農(nóng)地管理原則——土地集體所有制、保護(hù)農(nóng)民既得利益、用地性質(zhì)不變。

重慶地票制度帶來(lái)的第一個(gè)好處是，宏觀上使得重慶房地產(chǎn)發(fā)展、城市發(fā)展不受土地指標(biāo)限制，重慶老百姓大約六七年收入能買一套房，大體上房?jī)r(jià)增長(zhǎng)、地價(jià)增長(zhǎng)是平衡的，整個(gè)房地產(chǎn)價(jià)格、GDP增長(zhǎng)和老百姓年收入的增長(zhǎng)基本上是同步的。

其中很重要的原因是土地供應(yīng)的保障，所謂房地產(chǎn)高房?jī)r(jià)，很大程度是土地供應(yīng)不足，地價(jià)漲三倍，房?jī)r(jià)也會(huì)跟著漲三倍。

第二個(gè)好處是保障了城市化過(guò)程中宏觀的增減掛鉤、占補(bǔ)平衡。重慶城市快速發(fā)展的十多年里，只用了200多萬(wàn)畝地，農(nóng)村里建設(shè)性用地轉(zhuǎn)化為耕地，也增加了200多萬(wàn)畝耕地。10多年前，重慶的耕地3000-4000萬(wàn)畝，現(xiàn)在耕地?cái)?shù)量亦沒(méi)有減少。

大家要知道一個(gè)概念，200年來(lái)全世界城市化過(guò)程并不是簡(jiǎn)單的城市土地?cái)U(kuò)張，農(nóng)村耕地減少的過(guò)程。事實(shí)上，城市化過(guò)程是農(nóng)村土地耕地也會(huì)增加的過(guò)程，因?yàn)檗r(nóng)村里每個(gè)農(nóng)民人均占用建設(shè)性用地300多平，農(nóng)民到了城里以后，在城市里占比一般是人均100平方米。

如果1億農(nóng)民進(jìn)了城，在城市地區(qū)要增加1萬(wàn)平方公里，在農(nóng)村理論上可以減少2萬(wàn)平方公里，一進(jìn)一出會(huì)凈增加2萬(wàn)平方公里農(nóng)用地，但這是一個(gè)理論上的數(shù)學(xué)模式。

在實(shí)踐操作中，至少農(nóng)村的耕地不會(huì)減少，增減掛鉤保持平衡，甚至是農(nóng)村耕地還會(huì)比城市的建設(shè)用地增加得更多。

20多年來(lái)，我國(guó)的農(nóng)民兩頭占地地。進(jìn)城了幾億農(nóng)民，理論上城市里不管農(nóng)戶變成了戶籍人口還是常住、流動(dòng)人口，只要在城里有那么1000萬(wàn)人，就需要1000萬(wàn)人的公共設(shè)施。城市用地?cái)U(kuò)張，農(nóng)村里農(nóng)民又沒(méi)退出，所以導(dǎo)致兩頭占地。

改革開放40年，中國(guó)的城市化過(guò)程還在繼續(xù)發(fā)展，2億畝耕地必須守住，因?yàn)檫@是中國(guó)人的飯碗所在。中央這一次提出了新的土地法的改革，提出了土地要素市場(chǎng)的改革。

制度改革的突破

1998年修訂的《土地管理法》，增設(shè)了一些不利于被征地者的條款，如在征地范圍上明確擴(kuò)大了征地的合法范圍，但沒(méi)有對(duì)公共利益概念進(jìn)行界定；在征地程序上不再與被征地方商定征地方案，簽署征地協(xié)議；在爭(zhēng)議解決的機(jī)制上，明確規(guī)定征地補(bǔ)償安置的爭(zhēng)議不影響征地方案的實(shí)施；現(xiàn)行土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的矛盾日益突出。

主要體現(xiàn)在，一是土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾積累較多。二是農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同等落實(shí)、同權(quán)同價(jià)。三是宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實(shí)，土地增值收益分配機(jī)制不健全，兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人之間的利益不夠。所以國(guó)家啟動(dòng)了本次土地管理法的修訂，并于今年1月一日起實(shí)施。

土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會(huì)矛盾積累較多，農(nóng)村集體土地權(quán)益保障不充分宅基地的取得、使用和退出制度不完整，用益物權(quán)難以落實(shí)，土地增值收益分配機(jī)制不健全等。

2020年新《土地管理法》在改革征地制度方面做了多項(xiàng)重大改革突破，首次對(duì)土地征收的公共利益范圍進(jìn)行了明確的界定；二是明確征收補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t是保障征地農(nóng)民的生活水平不下降、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障；三是改革土地征收程序，將原來(lái)征地批準(zhǔn)以后公告，改為征地批準(zhǔn)前公告。

關(guān)于2020年新《土地管理法》實(shí)施的建議，我認(rèn)為，應(yīng)借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)以及改革試點(diǎn)中涌現(xiàn)出的好做法，明確政府角色定位；其次，確保只有公共利益項(xiàng)目才可以動(dòng)用征地權(quán)；三是建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人土地增值收益分配的機(jī)制。

現(xiàn)行戶籍制度嚴(yán)重制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展——限制勞動(dòng)力合理的流動(dòng)、影響進(jìn)城農(nóng)民的生活質(zhì)量、人戶分離引起諸多社會(huì)問(wèn)題。戶籍制度改革，實(shí)質(zhì)是農(nóng)民融入城市的過(guò)程，將有利推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力、延長(zhǎng)中國(guó)勞動(dòng)力紅利。

為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)民工戶籍制度改革，我建議，應(yīng)注意把握戶籍制度改革的五項(xiàng)原則——明確對(duì)象、保障到位、農(nóng)村權(quán)益自主處置、合理分布、建立政府、企業(yè)、社會(huì)長(zhǎng)周期共擔(dān)的成本機(jī)制。其次，科學(xué)規(guī)劃建設(shè)城市群，培育城鎮(zhèn)體系。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，戶籍制度放開已經(jīng)成為必然趨勢(shì)。但短期內(nèi)還不會(huì)完全放開。北京、上海等人口已經(jīng)超過(guò)2500萬(wàn)的超大城市，暫時(shí)也不宜完全放開。

所以我認(rèn)為，這一次的土地改革的偉大意義，不亞于80年代農(nóng)村承包制的改革。那場(chǎng)改革，推動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民致富，推動(dòng)了億萬(wàn)農(nóng)民農(nóng)村勞動(dòng)生產(chǎn)力的釋放。這一次的改革也不亞于90年代初，推動(dòng)的土地批租市場(chǎng)改革推動(dòng)了整個(gè)中國(guó)城市化的進(jìn)程。

28年來(lái)，到2018年，整個(gè)中國(guó)31個(gè)省的各個(gè)城市的土地批租的總收入30多萬(wàn)億元，這筆錢極大地推動(dòng)了中國(guó)幾百個(gè)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施的發(fā)展。沒(méi)有這筆錢，現(xiàn)在中國(guó)城市的現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施的改善是不可能的。

同時(shí)，房地產(chǎn)商和各種建設(shè)單位花了30多萬(wàn)億元買了這些地后，進(jìn)一步投入了上百萬(wàn)億的房地產(chǎn)開發(fā)，也是城市面貌改變和城市化進(jìn)展中的一個(gè)必然需求。

所以，我認(rèn)為，第二次土地重大改革，就是90年代從上海浦東、從深圳開始的土地批租。

今年開始的《土地法》的推出，關(guān)于要素市場(chǎng)化改革，包括資本市場(chǎng)、土地市場(chǎng)、技術(shù)市場(chǎng)、數(shù)字市場(chǎng)，還有勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革，涉及土地市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)農(nóng)民工兩個(gè)環(huán)節(jié)。

我認(rèn)為，這一場(chǎng)改革也會(huì)讓整個(gè)中國(guó)今后幾十年產(chǎn)生幾十萬(wàn)億級(jí)的活力，必將推動(dòng)中國(guó)城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化更好地發(fā)展。成為中國(guó)房地產(chǎn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵！

來(lái)源：四川旅游學(xué)院鄉(xiāng)村振興研究院