近年來，我國部分農產品進口增加較多，引起一些農產品進口國特別是低收入缺糧國家的擔憂，也招致一些環保組織的關注。未來我國部分農產品的進口量還將繼續增長，應將這種增長建立在全球農產品生產和貿易增長的基礎之上，以有效避免在國際市場上對其他國家的剛性進口需求產生擠出效應。同時，也應將這種增長建立在全球農業生產效率提高和邊際土地等農業資源可持續利用的基礎之上，以有效避免由我國進口需求導致出口國毀林等破壞生態環境現象的發生。

一、從全球視野看，我國近年來的農產品進口增長

截至目前，在分析和評價我國農產品進口增長時，主要關注的是其對國內的影響，包括從生產者角度分析其對國內農業生產發展帶來的挑戰和壓力，也包括從消費者角度分析其對豐富國內市場供給、滿足多樣化需求帶來的福利增進。在此基礎上，還應從國際視野分析其對全球農產品市場結構和出口國農業生產發展的影響。總體看，我國農產品進口增長是一種包容性增長，主要進口來源國農業生產效率在逐步提高。

（一）我國農產品進口增長具有增量貿易特征

加入WTO以來，我國農產品進口持續增長。從進口總額看，2001—2021年，我國農產品進口總額從118.5億美元增長到2198.2億美元，年均增長15.7%。從農產品大類看，2001—2021年，谷物進口量從344.4萬噸增長到6537.6萬噸，年均增長15.9%；食用油籽進口量從1567.6萬噸增長到10205.1萬噸，年均增長9.8%；食用植物油進口量從167.5萬噸增長到1131.5萬噸，年均增長10.0%；棉花進口量從19.7萬噸增長到234.2萬噸，年均增長13.2%；食糖進口量從119.9萬噸增長到566.6萬噸，年均增長8.1%；豬肉進口量從9.4萬噸增長到371.0萬噸，年均增長20.2%；牛肉進口量從0.4萬噸增長到233.0萬噸，年均增長37.5%；奶粉進口量從6.0萬噸增長到154.0萬噸，年均增長17.6%。入世20多年來，我國經濟快速發展、人民生活水平顯著提高，不僅為國內農業生產發展提供了市場拉力，而且為進口農產品增長提供了市場空間。

需要注意的是，對我國農產品進口持續增長，特別是部分農產品進口大幅度增長的局面，國內外存在兩種不同的擔憂：一方面，這種局面對我國而言，意味著進口依存度攀升，越來越有可能帶來安全問題；另一方面，對其他進口國特別是低收入缺糧國而言，則可能帶來失去糧源的擔憂。但實際上，我國農產品進口增長是在全球農業生產和農產品出口增長基礎上實現的，是一種增量貿易，而非對原有全球農產品出口量的爭奪。以我國進口量最多、進口依存度最高、占全球貿易份額最大的大豆為例，在我國從出口國變為進口國、進口量持續增長的過程中，全球生產量和出口量同步增長，其他大豆進口國并未失去進口來源。我國從1996年起成為大豆凈進口國。1996—2020年，我國大豆進口量由111.4萬噸增長到10032.7萬噸，而全球大豆產量由13019.3萬噸擴大到35346.4萬噸、大豆貿易量由3493.8萬噸擴大到17336.7噸，除中國外全球其他國家大豆進口量由3382.4萬噸增長到7304.0萬噸。(見圖1)可見，在我國大豆進口增長的同時，其他國家的大豆進口也呈增長態勢，我國并沒有擠占其他國家的進口來源。

（二）我國主要進口來源國種植面積在擴大，生產效率也在提高

在我國進口農產品中，大豆、油菜籽、棕櫚油等油脂油料，以及玉米、牛肉等飼料糧和動物性產品，不僅在全球貿易中的占比高，而且進口來源地也較為集中，如巴西的大豆和牛肉、印度尼西亞的棕櫚油等。

在我國進口增長較快的時期，這些國家相關產品的種植面積和生產效率均在提高。從巴西看，2001—2020年，大豆種植面積從1398.5萬公頃擴大到3718.8萬公頃，單產從2.7噸/公頃提高到3.3噸/公頃；草場和牧場面積從17260.4萬公頃緩慢增長到17336.1萬公頃，牛屠宰量在波動起伏中從3350.0萬頭下降至2988.7萬頭，頭均酮體重從203.7公斤持續提高到337.9公斤。從印度尼西亞和馬來西亞看，2001—2020年，油棕種植面積分別從220.0萬公頃和349.9萬公頃擴大到1499.6萬公頃和523.2萬公頃，但棕櫚果單產一直徘徊在18噸/公頃左右。從美國看，2001—2020年，大豆和玉米種植面積分別從2953.2萬公頃和2783.0萬公頃擴大到3331.3萬公頃和3337.4萬公頃，單產分別從2.7噸/公頃和8.7噸/公頃提高到3.4噸/公頃和10.8噸/公頃。從烏克蘭看，2001—2020年，玉米種植面積從112.3萬公頃擴大到539.2萬公頃，單產從3.2噸/公頃提高到5.6噸/公頃。從加拿大看，2001—2020年，油菜種植面積從378.5萬公頃擴大到832.5萬公頃，油菜籽單產從1.3噸/公頃提高到2.3噸/公頃。總體而言，2001年以來在我國進口增長的拉動下，美國、加拿大、烏克蘭等國家相關產品生產和出口的增加，主要靠種植結構調整和生產效率提高；巴西、印度尼西亞相關產品生產和出口的增加，既有邊際土地開墾的因素，也與生產效率提高有關。

二、從潛在耕地資源看，全球主要農產品增長潛力

全球主要農產品生產和出口增長潛力取決于各國單產的提高和面積的擴大。目前，各國單產水平差異較大，一些國家通過農業技術進步、基礎設施建設和農業政策改進等途徑，不斷釋放現有耕地資源的增產潛力。但對單產潛力，無論是估算還是真正釋放出來，都有較大難度。這里側重通過開發利用潛在耕地，分析全球重點區域主要農產品生產和出口增長潛力。

（一）全球潛在耕地資源分布

潛在耕地指從氣候、土壤、地形等自然生態維度看適合耕種但尚未耕種的土地。根據GAEZ數據庫的分類，全球土地分為非常適合耕種、適合耕種、中等適合耕種、勉強適合耕種、不適合耕種和建筑用地六種類型，前四種中尚未耕種的土地即為潛在耕地。但受各國環境保護法案和國家治理能力制約，這些潛在耕地中相當部分并不能被開發利用。

從環境保護法案看，各國普遍對開發利用森林區、非森林保護區中的潛在耕地實行嚴格限制。相當部分潛在耕地分布在森林區，而當前世界各國對森林的保護力度越來越大，嚴格限制對森林的采伐和開墾。如，巴西《森林法》禁止開發原始雨林，《外資企業限購土地令》限制外國人或外資企業在巴西購買土地；俄羅斯通過《俄羅斯聯邦林業局森林可持續經營標準和指標條例》，規定占全國森林面積21.7%的水源涵養林、防護林等林區禁止采伐，對其他林地限制采伐；烏克蘭《森林法》規定森林采伐要保證增長量大于采伐量，意味著基本不允許森林變成耕地；美國的保護制度則更加嚴格，不僅禁止開發所有的森林和荒地，還嚴格執行休耕制度。此外，澳大利亞、加拿大、巴拉圭、法國、南非、泰國和越南等國（地區）也都有對森林禁止或者限制采伐的規定。在非森林區，一些國家也設置了各類保護區，限制土地耕種。因此，剔除分布在森林區、非森林保護區的潛在耕地后，才是可開發利用的潛在耕地。根據GAEZ數據庫，2019年全球可開發利用的潛在耕地面積為146137.9萬公頃，為2019年全球實際耕種面積的105.6%，各大洲及主要國家可開發利用潛在耕地面積如表1所示。在堅守生態環境保護目標的前提下，全球仍有大量的可開發利用潛在耕地資源，可以為未來農產品生產供應的增長提供巨大空間。

從國家治理能力看，一些欠發達國家難以開發利用部分潛在耕地。非洲可開發利用的潛在耕地面積為數巨大，相當于北美洲、南美洲和大洋洲可開發利用耕地面積的總和。但非洲大部分國家基礎設施條件不佳，加之農業生產技術落后、農業政策激勵效果差、國家政局不穩、自然災害頻發，現有耕地尚且利用效率低下，遑論開發利用潛在耕地。雖然非洲大部分國家迄今仍是世界上缺糧最嚴重的地區，而且近中期內大幅度擴大糧食等農產品生產、形成批量出口能力的可能性較低，但長遠看部分國家有可能成為全球重要的農產品生產和出口國。如，剛果（金）、蘇丹、安哥拉和南非等潛在耕地面積較大、氣候條件相對較好的國家（地區），如果有足夠的資金投入，未來有望成為全球糧食等農產品生產和出口的新增長點。

（二）利用可開發潛在耕地生產主要農產品的潛力

測算可開發利用的潛在耕地投入農業生產后所能增加的主要農產品產量，需要考慮各國新增耕地與現有耕地的單產差異、比價關系變化導致的種植結構變化等。限于數據可獲得性，這里按各國目前單產水平和種植結構推算可開發利用潛在耕地的增產潛力。由于肉類產量與耕地資源高度相關，這里按可開發利用潛在耕地投入農業生產后耕地總面積增長幅度，推算各國肉類潛在增長量。綜合考慮當前農產品生產、出口格局和可開發利用潛在耕地面積情況，未來全球主要農產品生產和出口的增長點集中在黑海地區、南美洲、北美洲、東南亞、非洲和澳大利亞。（見表2）這些地區的潛在耕地開發利用后，全球小麥、大米、玉米、大豆、植物油和肉類的供應量還可以分別增加18068萬噸、7967.1萬噸、52126萬噸、47339.1萬噸、7615萬噸和13962萬噸。

總體看，全球仍有大量的可開發利用潛在耕地資源，主要農產品生產潛力巨大，可以為未來國際農產品貿易增長提供巨大空間，也為中國農產品進口增長提供了較大可能。

三、我國繼續增加農產品進口需要正視的兩個突出問題

雖然我國部分農產品進口總量和全球占比已經很高，但在消費峰值到來之前進口可能還將繼續增長。為保障今后進口增長順利進行，需要科學回應一些國家和組織的各種質疑。

（一）誣稱中國“囤糧”推動全球糧價暴漲

我國的糧食高庫存使一些不明真相的人產生擔憂，一些國外媒體甚至誣稱中國在全球搶購糧食導致國際市場糧價上漲。2021年12月，《日經新聞》網站發表《中國糧食儲備達到全球庫存量一半以上》一文稱，中國在全球庫存量中的占比過去10年提高了20個百分點，中國大力購買和儲備糧食是價格走高的原因之一。2022年烏克蘭危機爆發后，西方媒體對中國糧食進口和儲備政策的指責變本加厲。2022年4月，英國《經濟學人》雜志發表《巨大胃口：當中國擔心糧食問題時，世界將為此付出代價》的文章，誣稱中國出于對西方國家的擔憂而大規模“囤積”糧食，過去5年來從大豆到豬肉的所有農產品進口數量飆升。

實際上，我國有儲備糧食以備災荒的歷史傳統。1990年建立國家專項糧食儲備制度，2004年和2006年起先后實行稻谷和小麥最低收購價，2007年起實行玉米臨時收儲政策后，我國糧食的政策性庫存逐步增加。特別是2010—2011年全球糧價高峰過后，2012—2020年初全球糧價回落后長期低位徘徊，國內外糧價倒掛，我國出現產量、庫存量和進口量“三量齊增”現象。我國糧食高庫存正是在這種背景下逐步形成的。誣稱中國“囤糧”推高全球糧價一事警示我們，在重大自然災害、地緣政治沖突等導致全球糧價上漲時，在國際市場采購糧食需要謹慎行事，避免引發炒作。

（二）指責中國進口需求給出口國生態環境帶來壓力

在當前全球氣候變化議題中，如何阻止部分農產品出口國因毀林增加溫室氣體排放是焦點之一。特別是南美、東南亞等地區農產品生產和出口增長帶來的毀林問題，成為部分非政府環保組織關注的重點。國際社會在敦促生產國停止毀林開荒的同時，開始把關注點轉向要求進口國承擔更多責任，通過綠色采購和消費倒逼生產國停止砍伐森林。歐盟擬出臺反森林砍伐法草案，重點對牛肉、大豆、棕櫚油、咖啡、可可和木材六種“森林風險產品”①的市場銷售加強管控，要求公司證明他們出售給歐盟市場的產品在生產過程中沒有造成非法毀林或森林退化。近年來，我國大豆、棕櫚油、牛肉等的進口增加較多，招致一些組織的關注甚至指責。國際數據平臺Trace的一份報告認為，2017年中國進口大豆在巴西亞馬遜和塞拉多地區導致的毀林產生了約650萬噸二氧化碳排放，相當于這些區域毀林種大豆產生的二氧化碳排放的43%；同年，中國從巴西進口的牛肉，通過牛群和毀林造成1310萬噸二氧化碳排放，其中來自亞馬遜地區的占61%。美國保爾森基金會指出，“中國作為全球最大的大豆消費國和進口國，在推動生產國（尤其是南美洲的國家）大豆貿易收入增長的同時，也給其生態環境帶來了巨大的壓力”。

實際上，巴西、印度尼西亞等國家邊際土地的開發大部分發生在我國農產品進口快速增長之前，不能簡單得出中國進口需求推動了這些國家毀林的結論。我國對“森林風險產品”的溯源已取得長足進步。以大豆為例，截至2021年底，通過利用衛星圖像和地理數據對供應商的農場進行地圖繪制和動態監測，中糧國際已實現對位于巴西塞拉多地區的四個州直接采購大豆100%可追溯，確保這些農場不是在毀林耕種。中糧國際在2021年可持續發展報告中明確提出，將監測和披露SCF61重點城市的森林砍伐和直接來源大豆無土地轉化足跡情況，承諾到2030年在亞馬遜和塞拉多等南美洲環境敏感地區實現大豆供應鏈無森林砍伐和土地轉換。以牛肉為例，中國肉類協會已于2017年與世界自然基金會、國內64家肉類食品龍頭企業聯合發布《中國肉類可持續發展宣言》，倡議并承諾在生產加工貿易范疇內提高供應鏈管理的透明度和可追溯性，逐步向綠色供應鏈轉型，推動中國肉類行業向可持續的方向發展。2021年5月12日，中國肉類協會正式發布首個有關綠色發展的團體標準《肉類產業綠色貿易規范》（以下簡稱規范），明確要求“企業應避免供應/采購來自亞馬孫熱帶雨林與塞拉多稀樹草原、非洲剛果盆地、澳大利亞大堡礁等毀林高風險地區的產品”。

四、繼續負責任地增加農產品進口的建議

世界格局的大調整，將對全球農產品貿易格局產生深刻影響，也將給我國農產品進口的穩定性安全性帶來新挑戰。應通過推動做大全球農產品生產和出口蛋糕、促進農產品主要出口國提高農業可持續發展水平等途徑，為我國未來利用全球農產品市場和海外農業資源保障國內需求創造有利條件。

（一）穩定主要出口國的預期

穩定預期是穩定市場的關鍵。出口國無論是提高存量耕地和牧場單產效率，還是在嚴格保護生態環境的條件下開發利用邊際土地，都需要對從道路到水利、從種子到倉儲的全產業鏈基礎設施進行長期投入。只有對進口國的進口需求增長有穩定的預期，出口國的政府和農業生產者才能作出擴大生產的決策。另外。我國的市場體量決定了農產品進口增量大，單品種進口增量動輒以百萬噸甚至千萬噸計，如果短期內大規模增加采購極有可能對國際市場產生擾動。這既不利于其他進口國，也會抬升我國進口成本。為給主要出口國提供穩定的需求預期，促進其持續、均衡釋放增產潛能，應摒棄進口只是一種短期市場調劑的傳統做法，從“適度進口”是國家糧食安全戰略重要組成部分的定位出發，對主要農產品進口作出長期戰略安排。②應分品種謀劃進口來源地布局，推動產業鏈不同環節企業加強協作。重視發揮農業在雙邊經貿關系中的壓艙石作用，通過簽訂長期協議等途徑，在爭取更多的出口限制豁免權方面下功夫，穩定雙邊農產品貿易關系。

（二）實施農產品進口多元化戰略

未來我國主要農產品消費需求還將繼續增長，在提高自給保障能力的同時，還要提高進口保障能力。考慮到我國的進口增量體量巨大，穩定、可靠的進口增量應該是多元化的進口增量。實施進口多元化既是充分保障我國農產品供應、降低對單一國家和單一渠道過度依賴的需要，也是緩解出口國農業生產對生態環境壓力的需要。一是繼續穩定和擴大從美國、加拿大和澳大利亞農產品的進口。美國、加拿大和澳大利亞農業資源稟賦優越，農業現代化水平很高，農產品生產和出口的穩定性較強。在正常情況下，穩定和擴大從這些國家的農產品進口，符合我國戰略利益，同時也有利于這幾個國家在我國強大市場需求拉動下進一步提升生產能力和釋放貿易潛力。二是持續深化與南美國家的農業合作。南美地區農業資源得天獨厚，尤其是巴西和阿根廷屬于為數不多的農業資源豐富、農業現代化生產能力較強的國家，未來農業生產和貿易潛力巨大。巴西和阿根廷已成為我國最重要的農產品貿易伙伴，強化其農產品貿易供應鏈的穩定性對滿足我國快速增長和升級的食物需求有著非常重要的意義。三是在防范風險的前提下繼續把黑海地區作為實施農產品進口多元化的重要目標區域。黑海地區農產品的生產和貿易增長仍有較大潛力，對我國自北半球其他地區的農產品進口具有較大互補性和可替代性，于我國具有重大戰略意義，我國應堅持把黑海地區作為實施玉米、大麥、食用植物油、大豆等農產品進口多元化的重要目標地區。四是加強與東南亞國家的農業投資貿易合作。東南亞國家與我國具有毗鄰優勢，農業資源的互補性強，增強農業領域投資貿易合作是雙方的共同戰略選擇。應在中國－東盟自貿協定基礎上，進一步推動區域經濟一體化和貿易投資自由化便利化，深化全面戰略合作伙伴關系。

（三）深化與主要生產國的農業投資貿易合作

當前，我國主要農產品貿易國在產業鏈、供應鏈的穩定性上還存在短板，而主要潛力國家農業生產潛力的釋放還需要持續的投資開發。加強與這些國家的農業投資貿易合作既是拓展我國農產品進口渠道、增強進口農產品供應穩定性的需要，也體現了負責任進口大國幫助其提升生產貿易能力、開發釋放全球農產品生產供應能力的高度責任感。2022年烏克蘭危機暴露出巴西等南美地區存在化肥、種子等農資高度依賴進口的短板。以巴西為例，近年化肥對外依存度維持在85%左右，氮、磷、鉀肥對外依存度分別高達95.7%、72%和96.4%；在進口化肥中，20%的氮肥、15%的磷肥和28%的鉀肥來自俄羅斯。從長遠看，為提高巴西等南美地區農產品供應鏈的穩定性、可靠性，應支持中糧集團、中國化工、隆平高科、大北農等企業在南美地區開展供應鏈協同布局，加強與巴西等國在化肥、種子等農業全產業鏈的投資貿易合作。黑海地區大量農田基礎設施條件較差、市場條件和貿易渠道還不夠成熟，需要持續的開發投資才能形成有效供給。應加大與其在種業、農機、農化、科技等領域合作，推動域內國家擴大種植我國進口需求大的大豆、玉米、油葵等農作物規模，配套跟進倉儲、物流、加工等重要環節的布局。東南亞國家以小農生產為主，生產條件、技術水平等均比較差，應在“一帶一路”倡議下，通過農業基礎設施建設和技術援助等方式幫助這些國家提高農業生產能力，使其在滿足自身消費需求后有剩余農產品可供出口。非洲地區有大量的潛在耕地資源尚未開發，需要長期巨大的投資才能逐漸形成有效生產力。應加強對非援助與投資的協同，以基礎設施、農業示范園等援建帶動對非農業產業和貿易投資。此外，應對這些國家的自然生態、文化習俗、社會政治等進行深入評估，規避農業投資貿易合作可能遭遇的風險。

（四）多措并舉提高進口農產品的環境友好水平

我國日益以全球最大的農產品進口國身份走向世界舞臺中央，積極回應國際社會關切，有利于提高我國農產品海外供應鏈的穩定性安全性、樹立負責任的國際形象。我國從政府到消費者都應積極承擔相應責任：一是加強與出口國的農業技術和投資合作，幫助他們提高現有非毀林土地的單產水平，通過基礎設施投資開發利用非毀林可耕地。二是發揮行業組織的引導和協調作用，盡快組織制定我國自己的進口產品環境標準，建立相應認證體系，發布綠色采購指南，為國內企業進行供應鏈管理、避免供應鏈中的環境風險提供有效工具。三是調動企業負責任采購積極性，讓重視供應鏈環境風險管理的企業得到合理回報，加大綠色金融支持力度，降低資金成本，加大市場監管力度，提高環境認證產品的市場溢價。四是提高消費者對敏感農產品環境可持續性的認知度，提升消費者環境意識和對環境認證產品的購買意愿。

（五）營造客觀公正的國際輿論環境

要主動用國際通用的話語講清楚我國糧食進口增長的真實邏輯，消除涉糧“中國威脅論”的影響。應著力講清楚兩點：第一，我國最近兩年為什么增加了糧食進口。2020年以來我國確實在增加糧食進口，但這主要是為了執行中美第一階段經貿協議，進口增加較多的主要是玉米、大麥、高粱、飼用小麥、碎米等飼料用糧，對其他國家的口糧進口并沒有明顯的擠出效應。第二，我國糧食庫存量為什么這么高。目前，我國主要糧食品種庫存量的全球占比確實明顯高于我國人口的全球占比，但這是多年來逐步形成的，并非最近兩年大規模“囤糧”的結果。在前些年全球糧價低迷時，我國庫存量增加為維護全球糧食市場穩定作出了貢獻。對未來可能出現的針對中國農產品進口的各種質疑，均應及時正面回應。

（六）加大對發展中國家農業發展的支持力度

幫助發展中國家特別是低收入缺糧國家發展農業生產，既是道義所在，也有利于為我國從容利用國外農業資源和全球農產品市場創造條件。在習近平總書記2021年9月首次提出的全球發展倡議中，已把糧食安全作為8個重點合作領域之一。2022年4月，習近平總書記又首次提出全球安全倡議。應從統籌發展和安全的角度，把為發展中國家特別是低收入缺糧國家提供農業和糧食援助作為落實全球發展倡議和全球安全倡議的重要舉措，通過中非農業合作、“全球發展和南南合作基金”等平臺加大對發展中國家資金、技術、市場等方面的支持，幫助發展中國家提高糧食安全保障水平。

來源：《經濟縱橫》2022年第9期