日前，《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》正式發布，明確要打造統一的要素和資源市場。健全城鄉統一的土地和勞動力市場。健全統一規范的人力資源市場體系，促進勞動力、人才跨地區順暢流動。

此前，國家發展改革委印發《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》，突出城鄉融合發展，強調把推進農業轉移人口市民化作為新型城鎮化首要任務，并著力推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。

推進城鄉融合發展，打通城與鄉，是促進土地、勞動力等要素資源在城鄉之間順暢流動的關鍵。加快建設全國統一大市場，有助于充分發揮市場配置資源作用，促進城與鄉的要素對流和良性互動，培育并擴大內需，進一步暢通國內經濟體系循環。

從快速城市化到城鄉融合發展

我們當前討論城市化的機會，以及鄉村振興，離不開對城鄉形態的分析。從1990年代以來，中國的城市化進程是一個非常快速的階段，差不多以每年兩三個百分點的速度快速增長。但是按照發展規律，我們的城市化進程會逐漸放緩。

西方主要發達經濟體差不多是在城市化率70%左右的時候，開始進入到城鄉融合的階段，很重要的表現就是郊區化、再郊區化和城市更新，人口、產業和經濟活動在城鄉之間更均衡的配置，城鄉收入差距縮小，公共服務在城鄉之間更加均等化，空間在城鄉之間更加融合等等。

目前，我們的常住人口城市化率達到64.7%。城鄉格局已經發生重大變化，原先推動城市化的模式、因素，包括土地、勞動力、人口等等都在發生改變，例如勞動力已經開始有一些回流，同時地方單純靠賣地來擴張城市的動力也在下降。

這意味著，中國已經從快速城市化階段，開始轉向城鄉融合階段。因此，我們的公共政策也應該要轉向有利于促進城鄉融合發展的思維。要在城鄉融合的形態下來思考，怎樣更好地進行城鄉融合階段的城鄉發展。這可能要有一個重大的范式轉變。

三種縣域發展路徑

在快速城市化階段，經濟建設的載體是中心城市，即建成區。這一階段的投資、產業以及文化的建設重點都在城區。而在城鄉融合發展階段，建設的核心區域是在城市跟鄉村相融合的結點。自傳統以來，縣城實際上是中國的行政、經濟活動的主要區域，也是農業社會和城市社會的重要結點，是整個現代化治理最重要的一個單元。因此，推進以縣域為基本單元的城鄉融合發展，抓手和起點在縣城。

需要注意的是，不同的發展區域、不同的城鄉發展階段和城鄉特征，盡管都是以縣域為載體，但它們融合的形態并不一樣。應該要分區域、分發展階段，來制定差別化的政策，形成不同的以縣域為載體的城鄉融合形態。

第一類是都市圈。都市圈周邊的縣城，是從城到村連續體上的一個結點，它既是城市的一部分，也是鄉村的一部分。這些地方的縣域，產業、人口要以都市圈為尺度，城鄉融合的形態取決于都市圈空間格局下的分工體系，和縣城在地理空間上的位置。例如有的縣城可能主要是生活型城市，有一些縣城可能是產業型城市，有一些縣城可能就是大學城，還有一些縣城可能變成消費型城市。

第二類是大城市。像武漢、鄭州、長沙等首位度較高的大城市，以縣域為載體的城鄉融合，一個可能趨勢就是郊區化。人口會從大城市向縣城遷移，部分產業也會向縣城轉移，部分公共服務如養老設施、教育等也會逐漸郊區化。英國的劍橋、牛津以前就是鄉村，但這個地方在發展中成了教育和科研的高地。

第三類是傳統縣城，也就是我們傳統鄉村社會中，帶有很強的治理、經濟功能的縣城，這些縣城在中國是大多數。我認為，這些縣城未來會成為大量農民、遷移人口回鄉的聚集地。很多無法在大城市或都市圈留下來的人，回到鄉村以后，會在縣城，或縣城的幾個鄉鎮聚集。這樣一來，縣城會成為未來人口遷移重新布局的格局下人口聚集的重要的空間，同時也會成為產業聚集的空間。

綜上所述，就形成了三種不同類型的，以縣域為載體的城鄉融合形態。因此，當我們說推進以縣域為載體的城鄉融合時，概念不能過于籠統，千萬不能夠完全一致化。

突破困局

為什么現在都市圈、大城市周邊的一些縣城容易淪為“睡城”呢？這正是單向城市化模式導致的結果。產業都在大城市，教育都在大城市，文化都在大城市，經濟機會、政治機會也都在大城市，許多縣城無非是“撿漏”了一點城市高速發展下的機會，某個地方的餐飲有特色，城里人就開車去吃個飯，某個地方房價便宜就到那里去買房。

由于尚未完全進入到城鄉融合形態，城市化的成本較高，導致通勤距離遠、交通擁堵、公共服務以及生活的質量差距較大， “睡城”正是這種城鄉二分的結果，需要加以改變。

政策方面的突破，首先就是要轉變發展范式。我們目前還停留在城市化思維，認為大城市的發展，就是現代化的歸屬，而對于“將城鄉融合作為一個發展階段”的認識不足。這就容易把縣城簡單地理解為傳統鄉村社會縣城的功能，這是不全面的。一定要在城鄉融合的思維下、范式下理解和發展縣域。“睡城”不是錯的，但不能只有“睡”，其他什么都沒有。例如，浙江的縣域經濟發展得好，就是因為浙江的縣域經濟是在城鄉融合模式下發展的結果。

其次，不同區域應該有不同的城鄉融合政策，不能一刀切，即要考慮上文提到的都市圈、大城市和傳統縣城三種融合類型。都市圈周邊的城鄉融合政策，包括土地、融資、基礎設施建設，都需要在都市圈的空間尺度下進行規劃。未來都市圈的城鄉融合，可能會打破現在的行政邊界，因為都市圈不一定是以某個大城市作為牽引力形成的。例如江蘇縣級市昆山，處于上海與蘇州之間，除了身處蘇錫常都市圈內，還有上海大都市圈、南京都市圈等疊加效應。未來在昆山聚居生活的人，可能來自蘇州，也可能來自無錫或上海。

大城市周邊的城鄉融合政策，就要適應郊區化趨勢，把縣城納入規劃體系。要在城鄉融合的格局下，重新布局產業、人口、教育、醫療資源和住房。不能把所有的土地指標，基礎設施都放在大城市，包括住房，如果住房全集中在中心城區，房價必然居高不下。

傳統縣城的城鄉融合，重點空間應在縣城和縣城的延伸區域，類似于郊縣的擴張。縣城的規模應適度擴大，使得延伸區域成為農民從鄉村到城市的過渡區域，也是產業和公共服務的布局區域。不能一盤棋地直接把縣城和鄉村連結起來，因為這需要非常大規模的基礎設施投入，和公共服務建設，我認為大多數地方沒有這個能力。一個縣城有幾個鄉鎮作為連接鄉村到縣城的節點，而不是所有的鄉村都能實現活化。部分鄉村活化，大部分鄉村體面，也就是基本的公共服務、養老等基本到位。

第三，城鄉融合的政策核心是要打破城鄉二元體制。我們原來提打破城鄉二元體制，主要從戶籍、從市民化的角度來談，但后來發現效果不明顯。農民不一定愿意放棄鄉村的東西去到城市，城市接納農民成為市民的動力也不足。

因此，打破二元體制核心，就是要在一個新的空間載體下，也即城鄉融合區域進行轉變，通過土地、金融、基礎設施、公共服務的一體化，來重新構建城鄉格局。在新的尺度下打破二元體制，利益沖突會降低，城鄉也更加均等。不再簡單地把農業人口移到城市，也不再簡單地征收農村土地變為城市用地。在未來的城鄉融合區域，土地的使用方面，城、鄉的市場是平等的，國有和集體土地也可以并存，土地的增值收益在城鄉都可以使用，慢慢就會把城鄉二元格局打破。

打通城鄉二元格局將帶來大量內需機會

《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》指出，立足內需，暢通循環。以高質量供給創造和引領需求，使生產、分配、流通、消費各環節更加暢通。推進以縣域為載體的城鄉融合，將在新的空間形態下，培育并擴大內需。

在上一輪快速城市化階段，經濟活動主要集中在大城市、沿海地區。因此，傳統的縣城和鄉鎮經濟活動基本萎縮，產業越來越單一。如果繼續按照單向城市化或單向去鄉村的思維，內需潛力是有限的。一方面，城市的基礎設施建設、公共服務等可能接近飽和，外面的人融不進去，也就不太可能擴大內需。鄉村受限于市場體量，內需潛力同樣有限。

而在城鄉融合的形態下，隨著基礎設施投資建設、公共服務投入、產業、住房和教育的重新布局，打通城與鄉，將會帶來大量的機會。縣城由于人口的重新分布，尤其是縣城的人口聚集功能的加強，將帶來市場的發展，經濟活動的增加，并推動產業重新復興。鄉村的經濟活動會更加多樣化、復雜化，鄉村產業革命也會推進。這符合城鎮化發展趨勢，并能形成真正有效的投資，也能真正拉動內需。