文/張紅宇（清華大學中國農村研究院副院長）
中國成立以來，中國鄉村產業在制度變遷、政策調整、市場發育等多種因素的共同作用下不斷演變升級，經歷了從現代農業1.0版向現代農業4.0版的跨越發展。在一系列變化過程中，中國特色鄉村產業的內涵外延不斷豐富，激活了農業多功能性，融合了產業業態，拓展了發展路徑。
鄉村產業發展的國內實踐與問題
從全國各地實踐以及對部分省市的調研看，各地高度重視并扎實推進鄉村產業發展，取得了顯著成效，與此同時也存在著一些需要解決的挑戰性問題。
（一）國內發展鄉村產業的實踐探索
我國不同地區立足當地資源稟賦和市場需求，拓展產業空間、創新產業形態，加快農村一二三產業融合發展步伐，探索催生了形式多樣的鄉村產業發展模式。
一是強勢農業型。發揮資源稟賦優勢，強化基礎設施建設，突出先進裝備應用，發揮組織化程度高、規?；卣魍怀?、產業體系健全的優勢，提升糧食綜合生產能力和商品糧保障能力。作為我國農業先進生產力的代表，黑龍江農墾以墾區集團化、農場企業化為主線，推動資源資產整合、產業優化升級，建設現代農業大基地、大企業、大產業。2018年12月，黑龍江北大荒農墾集團總公司正式成立， 標志著黑龍江墾區從政企合一的管理體制整建制地轉入集團化企業化經營管理體制。北大荒現有耕地4448萬畝、林地1362萬畝、草地507 萬畝、水面388萬畝，下轄9個分公司、108個農（牧）場有限公司， 978家國有及國有控股企業。農業科技貢獻率達68.2%，科技成果轉化率達82%，居世界領先水平。北大荒集團糧食生產連續9年穩定在400億斤以上，實現“十六連豐”。
二是功能拓展型。通過拓展產業功能邊界，打破一二三產業之間的藩籬，實現產業融合、優勢互補，以新的產業形態滿足新的市場需求。四川省金堂縣始終將延長產業鏈、促進三產融合作為發展特色鄉村產業的命脈，對壯大第一產業、聯動第二產業、開發第三產業予以政策上的大力支持，以實現三產之間相互促進的有利局面。金堂福興鎮園覺寺村引入浙江企業發展鐵皮石斛產業，不僅開發出鐵皮石斛有機鮮條、鐵皮石斛花、鐵皮楓斗等產品，還通過與種植基地周邊農戶合作（農戶以房入股作為民宿）發展康養產業，形成了“一三互動，農旅結合”的模式。2018 年，金堂縣入選全國農村一二三產業融合發展先導區。
三是鏈條延長型。通過深挖主導產業增值潛力，促進農業產業鏈前延后伸，把農資供應、農業生產、加工銷售、服務等環節連接起來，形成產加銷一體化的生產經營格局。云南省元陽縣是世界文化遺產紅河哈尼梯田文化景觀的核心區，擁有17萬畝梯田資源。通過推動規范梯田紅米的種植標準，元陽縣推動了紅米生產的標準化。在生產規?；矫妫饕蕴萏锛t米種植戶為主體，糧食局牽頭成立梯田紅米專業合作社，通過與縣糧食購銷有限公司合作，大力發展合作經濟，再依托電商產業園深加工，共同形成“農戶種紅米——合作社收紅米——糧食購銷公司初加工—— 電商平臺精深加工賣紅米”的模式。通過企業拉動建立品牌平臺， 依托縣糧食購銷有限公司將梯田紅米作為電商銷售商品進行打造，注冊了“阿波紅呢”和“元陽紅梯田紅米”兩個商標，元陽梯田紅米有機轉化認證和元陽梯田紅米有機轉化產品認證兩個有機認證類別，形成了哈尼梯田紅米的產品品牌。在銷售方面，充分利用成立的元陽縣云上梯田電子商務有限公司和紅河元陽梯田云科技股份有限公司，通過自建“元陽商城”電商銷售平臺，先后與中糧集團等電商平臺公司合作，帶動了更多小電商平臺公司銷售梯田紅米，形成了電商大平臺帶動電商小平臺銷售梯田紅米的產業發展新模式。新產業新業態發展，幫助農民脫貧解困，增加農民收入，繁榮了農村經濟。
四是區域發展型。依托當地資源，培育發展優勢主導產業， 帶動鄉村產業發展，促進本地農民就業增收。山西省將“一村一品”“一縣一業”作為發展特色農業、夯實縣域經濟基礎的切入點和總抓手，打造了萬個“一村一品” 專業村、60個“一縣一業”基地縣。目前，專業村50%的農戶從事主導產業以及相關經營活動，農民家庭經營收入的55%以上來自主導產業；基地縣主導產業產值占農業總產值的40%以上，涌現出平遙牛肉、太行小米、呂梁紅棗等一批區域品牌，在農產品品種多元化、經營方式多元化方面都形成了鮮明的山西特色。福建省古田縣以銀耳富民興縣，實現銀耳產量占全國90% 以上，全縣70%的勞動力、70%的農業總產值、70%的收入與銀耳等食用菌產業相關。全國還有一些地區也探索通過建設產業園區、特色小鎮、淘寶村等，帶動鄉村產業發展，取得了明顯成效。
五是集體帶動型。農村集體經濟組織發揮“統”的優勢，通過專業合作，股份合作等方式帶領村民因地制宜發展現代農業和農村二三產業，壯大農村集體經濟。青海省西寧市大通縣朔北藏族鄉邊麻溝村村集體，利用良好的生態本底和自然風光，盤活村集體閑置林地和流轉耕地，整合財政資金200萬元和扶貧資金50萬元，與“大眾農業觀光合作社”以股份合作社形式聯合發展鄉村旅游。2018年實現村集體收益21萬元，其中，資金入股實現收益15萬元，土地入股實現收益6萬元，為全村558位集體成員每人分紅200元。
（二）主要問題
各地在鄉村產業發展中不斷探索好的做法，也呈現出不錯的效果，但現實中仍存在一些影響產業高質量發展的突出問題。
一是發展方式粗放。鄉村產業小、散、弱特征明顯，發展質量不高。第一，農產品深加工不足，農產品加工轉化率為67.5%，比發達國家低近18個百分點。同時，不少地區農產品加工企業設備大多陳舊落后，加工技術水平不高。第二， 產業鏈條完整度不高。一產延伸不長、二產拓展不足、三產開發不強、一二三產有機融合不夠，鄉村產業難以深度發展。
二是與現代生產要素結合不夠。鄉村產業向現代產業轉型步伐遲緩。第一，現代金融難獲取。金融機構對貸款抵押物要求嚴格，但農業項目地上作物、設施往往不能作為抵押物，金融機構在響應政府金融支農政策上缺乏積極性，滿足鄉村產業發展需要的金融產品太少。第二，現代物流卡脖子。冷鏈配套設施不足問題非常突出，調研時各地對此反映強烈。這一問題不僅嚴重制約著生鮮農產品的遠距離運輸， 更增加了產品損耗，如福建省果蔬產地損耗率超過30%。此外，在現代基礎設施、現代農業科技創新推廣等方面也存在明顯短板。
三是對鄉村產業的支持體系不健全。既影響產業發展，也影響投資信心。第一，缺乏連貫長效的支持。主要表現為未形成對鄉村產業的立法支持，存在政策不配套和“翻燒餅”矛盾。第二，政策性資金使用尚未達到預期效果。有些地區反映，當地可用于支持鄉村產業的財政資金不僅總量少，而且受項目資金二級項目和約束性指標制約，無法實現統籌管理，極大影響了資金利用效率。
四是要素缺失問題依然突出。鄉村產業聚集各類資源要素仍面臨體制機制障礙。第一，用地難。地方政府在安排項目建設用地時，很難對農業產業發展項目用地予以支持，缺乏可操作性強的用地項目支持政策，造成有些上檔次、上規模的鄉村產業重大項目難以落地。第二，人才缺。新型農業經營主體尚處于初級發展階段，規模小、組織化程度低、運作不規范，真正懂經營、善管理的高素質人才少，帶動農民增收能力弱，可持續發展的后勁不足。
鄉村產業發展的國際經驗與啟示
發展鄉村產業是全球各國農業在現代化進程中的共同選擇，也是成長性國家在適應農業發展階段性特征時需要面對的重大問題。大力發展鄉村產業，促進產業結構優化升級，在全球范圍內有一系列各具特色的發展路徑和模式值得總結借鑒。
（一）發達國家發展鄉村產業的經驗做法
各國在資源稟賦、制度環境、市場條件等方面均存在顯著差異， 因此他們在產業選擇、發展模式、績效顯現等方面各具特色。由于發達國家國民經濟發展程度高，城鎮化率較高，鄉村產業發展較為成熟。依據其不同的資源稟賦條件和歷史文化背景，可以大致歸納為以下三種模式。
一是城鄉均衡發展型。這類國家城鄉發展差距不大，在發展鄉村產業過程中，既大力支持農業發展，也注重創造非農產業發展的優良環境，形成城鄉產業一體化發展的格局。加拿大就是典型的城鄉均衡發展型國家。該國土地資源豐富， 通過制定農業風險管理、農產品價格、科技創新等一系列支持政策， 著力提升農業規?；?、機械化水平，2010年家庭農場戶均土地經營規模達314公頃。與食品工業和貿易業緊密結合，實施產業化經營，發展外向型農業，目前一半左右的農產品用于出口。同時，實行城鄉一元化管理體制，提供均等化的城鄉公共服務和基礎設施。由于鄉村地區住房便宜、環境宜人， 一度出現人口返郊化、逆城市化的現象，刺激了鄉村旅游、加工業、商業等非農產業增長。鄉村人口中從事農業的比例從1931年的67%下降到本世紀初的11%。在鄉村產業發展過程中，為幫助落后的鄉村地區發展經濟，政府組織實施了《農村協作伙伴計劃》，建立“農村透鏡”機制，在制定政策和項目建設上全面評估對鄉村居民和產業發展帶來的影響，通過不斷完善相關政策法律法規，促進城鄉之間的均衡發展。
二是強勢產業聚焦型。這類國家立足當地資源稟賦，找準農業比較優勢，做強主導產業，提升科技貢獻率和農民組織化程度，形成具有全球競爭力的強勢產業。荷蘭就是典型的強勢產業聚焦型國家， 是繼美國之后全球第二農產品出口大國。該國立足土地資源稀缺的實際，實行“大進大出”的產業戰略，大量進口糧油等土地密集型產品，優先發展高附加值、技術密集型的溫室作物、園藝作物、畜牧業等產品。據統計，荷蘭溫室總面積約占全球溫室總面積的1/4，農產品出口總量位居世界前列，花卉占國際出口市場的70%。通過建立農業教育、科研和推廣系統，提高農業生產科技含量，目前荷蘭農業增長中科技進步的貢獻率已超過80%。為進一步促進農村健康發展，提出建設“充滿活力的農村”，積極發展農民合作社和協會等自治組織， 提高農民組織化程度，保障采購、信用、銷售、服務、消費等各環節的標準化；重建農業結構、發展綠色產業、優化農業農村環境，為農民生產生活提供便利條件，提高農民自愿留在農村的意愿。此外，在鄉村土地利用規劃中，不僅注重農業生產功能，也注重農業生物多樣性以及生態環境保護。
三是產業交叉融合型。這類國家為消除城鄉差距，采取政府規劃引導、農民自發參與的方式，以鄉村資源為中心創造附加值，促進一二三產業融合發展，形成具有特色、支撐本地經濟、讓農民分享增值收益的產業體系。日本從上世紀五六十年代開始，針對農業生產萎縮，農村村落衰敗等問題，組織實施了“造村運動”，其中以“一村一品”為理念的農村產業發展運動最為典型，強調引導農村居民找到本地閃光點，開發生產具有本地特色、令人感到自豪的產品。2000年以后，“一村一品”進一步升級為“六次產業化”運動，強調以農業為基礎，以農村居民為主體，在當地發展農產品加工、流通、銷售及相關服務業，形成集生產、加工、銷售、餐飲和服務于一體的完整產業鏈，提高農業附加值，增加農村就業和農民收入。韓國推進“新村運動”，改善農村水、電、路、氣、房等基礎設施條件，鼓勵當地發展種植業、畜牧業、手工業、農產品加工業、流通販賣等，改善農村居住環境，形成主導產業，留住鄉村人氣，激發鄉村發展活力，促進城鄉協調發展。
（二）經驗啟示
發展鄉村產業是國內外促進城鄉一體化發展所面臨的重大課題，通過對國際經驗和國內做法的總結梳理，可以得出以下幾點經驗啟示。
一要理念引領。堅持什么樣的發展理念，決定了什么樣的鄉村產業發展路徑。必須始終堅持把農民利益放在第一位，在政策設計、項目實施、產業促進等方面，確保農民利益不受損害，農民權利不受侵犯。必須堅持綠色發展理念，轉變粗放型的發展方式，構筑綠色發展的產業鏈、價值鏈，走環境友好型、資源節約型的可持續發展道路。必須堅持城鄉統籌發展，推動城鄉基礎設施建設和基本公共服務均等化，優化鄉村生產生活環境， 為鄉村產業發展奠定堅實基礎。
二要規劃先行?？茖W合理、具有明確目標的長短期規劃是鄉村產業發展的前提。發達國家在促進鄉村產業發展過程中，特別重視規劃的意義作用，制定了相應的戰略規劃或行動計劃，提出了明確的戰略目標、重點任務和支持措施，如日本的“一村一品”和“六次產業化”、韓國的“新村運動”、加拿大的農村協作伙伴計劃。在此基礎上，建立行之有效的執行機制，多年持之以恒地推動，凝聚各方形成合力，實現鄉村產業振興。我國也在2019年發布了《關于促進鄉村產業振興的指導意見》，強調各地要把鄉村產業振興擺上突出位置，并作為五級書記抓鄉村振興的重要任務；農業農村部還制定《全國鄉村產業發展規劃（2020-2025年）》， 明確要求加快完善土地、資金、人才等要素支撐的政策措施。
三要市場主導。市場是評判鄉村產業發展質量和效益的決定力量。發展鄉村產業必須充分尊重產業成長規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用。荷蘭超過90%的大宗農產品通過拍賣市場進行批發銷售，80%的花卉經拍賣交易出口到世界各地，這些市場均由農民自發合作組建。同時，將優化政府的規劃引導、統籌協調和公共服務職能與尊重市場對資源配置的決定性作用有效結合起來。我國通過培育農業龍頭企業發揮市場引領作用， 已培育縣級以上農業龍頭企業近9萬家，由8000多家龍頭企業帶動的農業產業化聯合體有力地推進了鄉村產業發展。無論國際還是國內，堅持市場主導和發揮好政府調控引導相結合，都是鄉村產業發展的一條重要成功經驗。
四要政策扶持。國內外在促進鄉村產業發展過程中，均加強了農業科技、基礎設施、價格保護、金融保險、收入保障等方面的政策支持，撬動各種資源要素投入鄉村產業，提升產業綜合競爭力。日本出臺了大量的稅收、財政補貼等方面政策和法律，以保證法人企業、農協的健康快速發展。我國近三年中央財政投資鄉村產業發展近300億元，帶動社會資本投入近700億元。
五要拓展業態。隨著經濟社會發展和產業融合推進，鄉村產業中第一產業比重持續下降，一二三產業邊界逐步模糊，農業由傳統的物質產品供給功能，向休閑旅游、生態健康、文化傳承等非物質產品供給功能拓展，農村產業的發展形態日益多元，空間日益擴大。荷蘭積極發展創意農業，推進郁金香生產及其產品成為現代時尚創意的多種載體。我國云南省跨界配置農業和現代產業元素，引入農產品電商上行通路和現代企業管理模式，促進一二三產業融合發展。
促進中國鄉村產業發展的政策思路
鄉村產業發展的本質是市場配置資源的結果，同時也離不開政府的支持引導。要充分發揮市場配置資源的決定性作用，暢通要素流通渠道，保障不同市場主體平等獲取生產要素，推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，促進中國鄉村產業健康發展。
（一）以重大戰略為高度謀劃產業發展
在當前經濟發展形勢下，發展鄉村產業意義重大。為此，要將鄉村產業健康可持續發展的要求，置于城鄉融合發展的國家戰略和構建雙循環的新發展格局下統籌安排，將發展鄉村產業作為重大戰略來抓。
一是提升各級黨政部門對發展鄉村產業的認識。產業興旺是解決農村一切問題的前提，發展鄉村產業已成為我國構建雙循環新發展格局的重要組成部分。各級黨委政府要充分認識發展鄉村產業之于鄉村振興的核心作用，將其視為戰略性產業，納入中長期發展規劃，作為長期戰略來抓。要轉變發展理念， 做好脫貧與富民的有機銜接。發展鄉村產業不是另起爐灶，而是在已有工作基礎、工作成效上的升級改造，豐富鄉村產業的內涵外延，從之前的“產業兜底”向未來的“產業富民”轉變，從短平快發展向可持續發展轉變，培育管根本、管長遠的產業。
二是因地制宜轉變富民鄉村產業發展方式。不同地區要根據經濟社會發展階段、工業化城鎮化程度、勞動力轉移情況等，在保護農民權益基礎上，選擇適合當地實際、能為老百姓帶來實惠的產業發展方式，決不能搞一刀切，決不能搞行政命令。第一，注重業態升級。大力發展農產品精深加工，提高農產品上市品級；廣泛采用數字技術，提升鄉村產業智能化水平， 推動產業融合共享發展。第二，強化鏈式發展。有機整合農業產業鏈、農業供給鏈、農業價值鏈、農業利益鏈、農業生態鏈“五大鏈條”，打造有中國特色的鄉村產業體系。
三是構建完善的鄉村產業支持體系。鄉村產業的重要性和現階段發展的弱質性決定了對其予以多方支持的必要性。第一，探索立法修法可能性。在推進《鄉村振興促進法》普法工作的基礎上，按照“產業發展”有關的法律規定，進一步開展鄉村產業的法律制定，如制定“鄉村產業發展促進法”。適時啟動《鄉鎮企業法》修訂，更好地服務于鄉村產業的發展。第二，采取更加靈活的財政支持方式。堅持目標導向和責任導向，為各級政府發展鄉村產業提供一定自主權，賦予統籌整合支農資金的權利，解決項目資金專項專用與實際需要的偏差問題。落實好土地出讓收入用于農業農村比例的相關政策。加快構建以財政資金撬動社會資本流向鄉村產業的體制機制，提振社會投資主體的信心。
（二）以深化改革為主線盤活在鄉資源
發展鄉村產業，要以鄉村現有產業基礎和資源存量為前提，通過深化農村改革打破制約鄉村產業發展的內在約束，創造優越的制度環境，盤活用好在鄉要素資源。
一是深化農村集體產權制度改革。通過改革著力激發鄉村產業發展的內生動力。深化農村土地制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法，在引導農村土地經營權有序流轉的基礎上，更加注重發展服務帶動型適度規模經營模式。深化宅基地制度改革，在不能侵犯農民的土地權益，包括不減少糧食生產能力、不減少耕地數量的前提下，盤活用好閑置宅基地， 通過出租、出讓的方式，主要用于新產業、新業態的發展。扎實推進農村集體產權改革，在清產核資工作已經完成的基礎上，全面開展集體經濟組織成員身份確認、股權量化等工作，研究賦予農村集體經濟組織特別法人資格的辦法。培育壯大農村集體經濟，穩妥開展資源變資本、資金變股金、農民變股東、自然人農業變法人農業的改革，打造服務集體成員、促進普惠均等的農村集體經濟組織，大力發展鄉村產業。
二是建立健全鄉村人才培育機制。建設一支“懂技術、善經營、會管理”的鄉村產業經營人才隊伍。著力提升農業從業者的人力資本，打造“有愛農情懷，有工匠精神，有創新意識，有社會責任” 的人才隊伍。面向農村新產業、新業態，優化從業者隊伍結構，加快建設知識型、技能型、創新型農業經營管理人才隊伍。支持實施“本土農業高層次人才”培育工程，重點在農業企業負責人、農民合作社帶頭人、家庭農場主、農業服務組織負責人、農村民宿負責人等生產經營能手中遴選一批特色產業發展的領軍人才。重點培養鄉村產業經營管理人才，引導樹立現代企業管理、產業融合發展、綠色生態發展等理念，提升決策經營管理能力， 成為引領鄉村產業發展的主力軍。深化鄉村創新創業人才培育，孵化一批“農創客”“青創客”，為農業農村發展注入新鮮血液、新生力量。加強農業科技人才培育，培育一批現代種業、農業科技、設施裝備、信息技術等科技研發、應用、推廣隊伍，提升農業科技水平，加快推進鄉村產業升級。
三是推進農業農村管理體制改革。構建鄉村產業一體化管理機制。加強農村基層管理，嚴格落實各級黨委抓農村基層黨建工作責任制，發揮縣級黨委“一線指揮部”作用，實現整鄉推進、整縣提升；深化農村社區建設試點工作，完善多元共治的農村社區治理結構；深化農村精神文明建設，提高農民文明素質和農村社會文明程度，調整和完善農業管理體制，建立完善與市場經濟體制相適應、符合現代農業管理要求的農業農村管理體制機制，構建農業生產投入一體設計、農村一二三產業統一管理、農業國內國際“兩種資源、兩個市場”統籌調控的大農業管理格局。
（三）以要素下鄉為核心融合城鄉關系
以工補農，以城帶鄉，形成新型城鄉關系，實現城鄉要素自由流動。城市要素進入鄉村，是鄉村產業發展不可或缺的支撐條件，城市在資金、人才、科技等方面所具備的要素優勢，恰為鄉村產業發展所欠缺，因而必須打通城鄉串聯， 將要素引入鄉村，形成城鄉共融共享、互利共贏的可持續發展局面。
一是吸引資金下鄉。搭建城鄉要素流動平臺，促進城鄉要素有效配置。引導資金流向農業農村，全面落實農村金融機構存款主要用于農業農村發展的考核約束機制，實施差別化貨幣政策，健全覆蓋市縣的農業信貸擔保體系，改革抵押物擔保制度，完善抵押物處置機制， 擴大涉農貸款規模；推廣政府和社會資本合作PPP模式，帶動金融和社會資本投入農業。按照《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》要求，建立工商資本入鄉促進機制。完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化規?；s化經營的農業領域。通過政府購買服務等方式， 支持社會力量進入鄉村生產性服務業。根據農業農村部制定的《社會資本投資農業農村指引》，將社會資本向重點產業和領域引入，通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，健全聯農帶農有效激勵機制，穩妥有序地投入鄉村振興。
二是吸引人才下鄉。鼓勵引導在外創業有成、熱愛家鄉的創業能人、社會賢達等，返鄉創辦實業， 發展鄉村產業。開展返鄉農民工特色創業培訓。優化農村電商發展環境，加大農村電商人才隊伍培養力度，引導具有實踐經驗的電子商務從業者返鄉創業。引導和鼓勵高等院校、科研院所、國有企業等企事業單位專業技術人員到鄉村離崗創新創業，鼓勵高校畢業生投身鄉村產業建設、從事符合條件的創業項目。支持有條件的縣市區，在資金支持、創業場地、項目孵化、融資擔保等方面探索制定支持返鄉下鄉創業的優惠政策。
三是吸引科技下鄉。深入實施科技興農戰略，改善農業重點學科實驗室、科學實驗站（場）研究條件，推進現代農業產業技術體系建設，打造現代農業產業科技創新中心和農業科技創新聯盟，建設農業科技園區、農業科技成果轉化中心、科技人員創業平臺、高新技術產業孵化基地，打造鄉村產業創新高地。健全涉農技術創新市場導向機制和產學研用合作機制，鼓勵創建技術轉移機構和技術服務網絡， 建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度，探索其在涉農企業技術入股、兼職兼薪機制。建立健全農業科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權。發揮政府引導推動作用，建立有利于涉農科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制，允許農技人員通過提供增值服務合理取酬。
（四）以公共服務為重點完善政策體系
政府對鄉村產業發展的政策支持應該突出行為導向，重點為各地發展鄉村產業提供完備的基礎設施和便捷的公共服務。
一是加大公共資源分配向農村傾斜力度。推進鄉村建設行動，改善鄉村產業發展環境，把強化農村基礎設施建設納入新基建規劃，加強農村基礎設施建設，全面落實城鄉統一、重在農村的基礎設施建設保障機制，深化農村公路管養體制改革，積極推進城鄉交通一體化， 實施農村飲水安全鞏固提升工程和新一輪農村電網改造升級工程，進一步完善農村寬帶、停車場、垃圾處理設施等條件。將農村新基建和鄉村產業發展有機結合，以農村新基建催生鄉村產業的新形態。加強財政支農投入，把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，著力優化投入結構，創新使用方式，提升支農效能。加大各級財政對主要糧食作物保險的保費補貼力度，建立對地方優勢特色農產品的保險補貼政策。
二是探索建立農業農村發展用地保障機制。助力鄉村產業發展，完善新增建設用地保障機制， 將年度新增建設用地計劃指標、域內土地占補平衡年度土地利用計劃確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展，鼓勵通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游等產業和農村三產融合發展，加快推進農村“三塊地”改革，讓土地等資產要素活起來、流起來、用起來。盤活農村零散分散的存量建設用地，將整治的閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農業生產與村莊建設復合用地及“四荒地”，重點用于縣域內發展鄉村產業。完善農業用地政策，探索針對鄉村產業的省市縣聯動“點供”用地。堅持土地管理制度改革創新與鄉村產業發展相結合，研究進一步支持設施農業健康發展的意見，適度擴大農業設施用地范圍、比例和規模，推動將農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等納入設施用地范圍。
中國成立以來，中國鄉村產業在制度變遷、政策調整、市場發育等多種因素的共同作用下不斷演變升級，經歷了從現代農業1.0版向現代農業4.0版的跨越發展。在一系列變化過程中，中國特色鄉村產業的內涵外延不斷豐富，激活了農業多功能性，融合了產業業態，拓展了發展路徑。
鄉村產業發展的國內實踐與問題
從全國各地實踐以及對部分省市的調研看，各地高度重視并扎實推進鄉村產業發展，取得了顯著成效，與此同時也存在著一些需要解決的挑戰性問題。
（一）國內發展鄉村產業的實踐探索
我國不同地區立足當地資源稟賦和市場需求，拓展產業空間、創新產業形態，加快農村一二三產業融合發展步伐，探索催生了形式多樣的鄉村產業發展模式。
一是強勢農業型。發揮資源稟賦優勢，強化基礎設施建設，突出先進裝備應用，發揮組織化程度高、規?；卣魍怀?、產業體系健全的優勢，提升糧食綜合生產能力和商品糧保障能力。作為我國農業先進生產力的代表，黑龍江農墾以墾區集團化、農場企業化為主線，推動資源資產整合、產業優化升級，建設現代農業大基地、大企業、大產業。2018年12月，黑龍江北大荒農墾集團總公司正式成立， 標志著黑龍江墾區從政企合一的管理體制整建制地轉入集團化企業化經營管理體制。北大荒現有耕地4448萬畝、林地1362萬畝、草地507 萬畝、水面388萬畝，下轄9個分公司、108個農（牧）場有限公司， 978家國有及國有控股企業。農業科技貢獻率達68.2%，科技成果轉化率達82%，居世界領先水平。北大荒集團糧食生產連續9年穩定在400億斤以上，實現“十六連豐”。
二是功能拓展型。通過拓展產業功能邊界，打破一二三產業之間的藩籬，實現產業融合、優勢互補，以新的產業形態滿足新的市場需求。四川省金堂縣始終將延長產業鏈、促進三產融合作為發展特色鄉村產業的命脈，對壯大第一產業、聯動第二產業、開發第三產業予以政策上的大力支持，以實現三產之間相互促進的有利局面。金堂福興鎮園覺寺村引入浙江企業發展鐵皮石斛產業，不僅開發出鐵皮石斛有機鮮條、鐵皮石斛花、鐵皮楓斗等產品，還通過與種植基地周邊農戶合作（農戶以房入股作為民宿）發展康養產業，形成了“一三互動，農旅結合”的模式。2018 年，金堂縣入選全國農村一二三產業融合發展先導區。
三是鏈條延長型。通過深挖主導產業增值潛力，促進農業產業鏈前延后伸，把農資供應、農業生產、加工銷售、服務等環節連接起來，形成產加銷一體化的生產經營格局。云南省元陽縣是世界文化遺產紅河哈尼梯田文化景觀的核心區，擁有17萬畝梯田資源。通過推動規范梯田紅米的種植標準，元陽縣推動了紅米生產的標準化。在生產規?；矫妫饕蕴萏锛t米種植戶為主體，糧食局牽頭成立梯田紅米專業合作社，通過與縣糧食購銷有限公司合作，大力發展合作經濟，再依托電商產業園深加工，共同形成“農戶種紅米——合作社收紅米——糧食購銷公司初加工—— 電商平臺精深加工賣紅米”的模式。通過企業拉動建立品牌平臺， 依托縣糧食購銷有限公司將梯田紅米作為電商銷售商品進行打造，注冊了“阿波紅呢”和“元陽紅梯田紅米”兩個商標，元陽梯田紅米有機轉化認證和元陽梯田紅米有機轉化產品認證兩個有機認證類別，形成了哈尼梯田紅米的產品品牌。在銷售方面，充分利用成立的元陽縣云上梯田電子商務有限公司和紅河元陽梯田云科技股份有限公司，通過自建“元陽商城”電商銷售平臺，先后與中糧集團等電商平臺公司合作，帶動了更多小電商平臺公司銷售梯田紅米，形成了電商大平臺帶動電商小平臺銷售梯田紅米的產業發展新模式。新產業新業態發展，幫助農民脫貧解困，增加農民收入，繁榮了農村經濟。
四是區域發展型。依托當地資源，培育發展優勢主導產業， 帶動鄉村產業發展，促進本地農民就業增收。山西省將“一村一品”“一縣一業”作為發展特色農業、夯實縣域經濟基礎的切入點和總抓手，打造了萬個“一村一品” 專業村、60個“一縣一業”基地縣。目前，專業村50%的農戶從事主導產業以及相關經營活動，農民家庭經營收入的55%以上來自主導產業；基地縣主導產業產值占農業總產值的40%以上，涌現出平遙牛肉、太行小米、呂梁紅棗等一批區域品牌，在農產品品種多元化、經營方式多元化方面都形成了鮮明的山西特色。福建省古田縣以銀耳富民興縣，實現銀耳產量占全國90% 以上，全縣70%的勞動力、70%的農業總產值、70%的收入與銀耳等食用菌產業相關。全國還有一些地區也探索通過建設產業園區、特色小鎮、淘寶村等，帶動鄉村產業發展，取得了明顯成效。
五是集體帶動型。農村集體經濟組織發揮“統”的優勢，通過專業合作，股份合作等方式帶領村民因地制宜發展現代農業和農村二三產業，壯大農村集體經濟。青海省西寧市大通縣朔北藏族鄉邊麻溝村村集體，利用良好的生態本底和自然風光，盤活村集體閑置林地和流轉耕地，整合財政資金200萬元和扶貧資金50萬元，與“大眾農業觀光合作社”以股份合作社形式聯合發展鄉村旅游。2018年實現村集體收益21萬元，其中，資金入股實現收益15萬元，土地入股實現收益6萬元，為全村558位集體成員每人分紅200元。
（二）主要問題
各地在鄉村產業發展中不斷探索好的做法，也呈現出不錯的效果，但現實中仍存在一些影響產業高質量發展的突出問題。
一是發展方式粗放。鄉村產業小、散、弱特征明顯，發展質量不高。第一，農產品深加工不足，農產品加工轉化率為67.5%，比發達國家低近18個百分點。同時，不少地區農產品加工企業設備大多陳舊落后，加工技術水平不高。第二， 產業鏈條完整度不高。一產延伸不長、二產拓展不足、三產開發不強、一二三產有機融合不夠，鄉村產業難以深度發展。
二是與現代生產要素結合不夠。鄉村產業向現代產業轉型步伐遲緩。第一，現代金融難獲取。金融機構對貸款抵押物要求嚴格，但農業項目地上作物、設施往往不能作為抵押物，金融機構在響應政府金融支農政策上缺乏積極性，滿足鄉村產業發展需要的金融產品太少。第二，現代物流卡脖子。冷鏈配套設施不足問題非常突出，調研時各地對此反映強烈。這一問題不僅嚴重制約著生鮮農產品的遠距離運輸， 更增加了產品損耗，如福建省果蔬產地損耗率超過30%。此外，在現代基礎設施、現代農業科技創新推廣等方面也存在明顯短板。
三是對鄉村產業的支持體系不健全。既影響產業發展，也影響投資信心。第一，缺乏連貫長效的支持。主要表現為未形成對鄉村產業的立法支持，存在政策不配套和“翻燒餅”矛盾。第二，政策性資金使用尚未達到預期效果。有些地區反映，當地可用于支持鄉村產業的財政資金不僅總量少，而且受項目資金二級項目和約束性指標制約，無法實現統籌管理，極大影響了資金利用效率。
四是要素缺失問題依然突出。鄉村產業聚集各類資源要素仍面臨體制機制障礙。第一，用地難。地方政府在安排項目建設用地時，很難對農業產業發展項目用地予以支持，缺乏可操作性強的用地項目支持政策，造成有些上檔次、上規模的鄉村產業重大項目難以落地。第二，人才缺。新型農業經營主體尚處于初級發展階段，規模小、組織化程度低、運作不規范，真正懂經營、善管理的高素質人才少，帶動農民增收能力弱，可持續發展的后勁不足。
鄉村產業發展的國際經驗與啟示
發展鄉村產業是全球各國農業在現代化進程中的共同選擇，也是成長性國家在適應農業發展階段性特征時需要面對的重大問題。大力發展鄉村產業，促進產業結構優化升級，在全球范圍內有一系列各具特色的發展路徑和模式值得總結借鑒。
（一）發達國家發展鄉村產業的經驗做法
各國在資源稟賦、制度環境、市場條件等方面均存在顯著差異， 因此他們在產業選擇、發展模式、績效顯現等方面各具特色。由于發達國家國民經濟發展程度高，城鎮化率較高，鄉村產業發展較為成熟。依據其不同的資源稟賦條件和歷史文化背景，可以大致歸納為以下三種模式。
一是城鄉均衡發展型。這類國家城鄉發展差距不大，在發展鄉村產業過程中，既大力支持農業發展，也注重創造非農產業發展的優良環境，形成城鄉產業一體化發展的格局。加拿大就是典型的城鄉均衡發展型國家。該國土地資源豐富， 通過制定農業風險管理、農產品價格、科技創新等一系列支持政策， 著力提升農業規?；?、機械化水平，2010年家庭農場戶均土地經營規模達314公頃。與食品工業和貿易業緊密結合，實施產業化經營，發展外向型農業，目前一半左右的農產品用于出口。同時，實行城鄉一元化管理體制，提供均等化的城鄉公共服務和基礎設施。由于鄉村地區住房便宜、環境宜人， 一度出現人口返郊化、逆城市化的現象，刺激了鄉村旅游、加工業、商業等非農產業增長。鄉村人口中從事農業的比例從1931年的67%下降到本世紀初的11%。在鄉村產業發展過程中，為幫助落后的鄉村地區發展經濟，政府組織實施了《農村協作伙伴計劃》，建立“農村透鏡”機制，在制定政策和項目建設上全面評估對鄉村居民和產業發展帶來的影響，通過不斷完善相關政策法律法規，促進城鄉之間的均衡發展。
二是強勢產業聚焦型。這類國家立足當地資源稟賦，找準農業比較優勢，做強主導產業，提升科技貢獻率和農民組織化程度，形成具有全球競爭力的強勢產業。荷蘭就是典型的強勢產業聚焦型國家， 是繼美國之后全球第二農產品出口大國。該國立足土地資源稀缺的實際，實行“大進大出”的產業戰略，大量進口糧油等土地密集型產品，優先發展高附加值、技術密集型的溫室作物、園藝作物、畜牧業等產品。據統計，荷蘭溫室總面積約占全球溫室總面積的1/4，農產品出口總量位居世界前列，花卉占國際出口市場的70%。通過建立農業教育、科研和推廣系統，提高農業生產科技含量，目前荷蘭農業增長中科技進步的貢獻率已超過80%。為進一步促進農村健康發展，提出建設“充滿活力的農村”，積極發展農民合作社和協會等自治組織， 提高農民組織化程度，保障采購、信用、銷售、服務、消費等各環節的標準化；重建農業結構、發展綠色產業、優化農業農村環境，為農民生產生活提供便利條件，提高農民自愿留在農村的意愿。此外，在鄉村土地利用規劃中，不僅注重農業生產功能，也注重農業生物多樣性以及生態環境保護。
三是產業交叉融合型。這類國家為消除城鄉差距，采取政府規劃引導、農民自發參與的方式，以鄉村資源為中心創造附加值，促進一二三產業融合發展，形成具有特色、支撐本地經濟、讓農民分享增值收益的產業體系。日本從上世紀五六十年代開始，針對農業生產萎縮，農村村落衰敗等問題，組織實施了“造村運動”，其中以“一村一品”為理念的農村產業發展運動最為典型，強調引導農村居民找到本地閃光點，開發生產具有本地特色、令人感到自豪的產品。2000年以后，“一村一品”進一步升級為“六次產業化”運動，強調以農業為基礎，以農村居民為主體，在當地發展農產品加工、流通、銷售及相關服務業，形成集生產、加工、銷售、餐飲和服務于一體的完整產業鏈，提高農業附加值，增加農村就業和農民收入。韓國推進“新村運動”，改善農村水、電、路、氣、房等基礎設施條件，鼓勵當地發展種植業、畜牧業、手工業、農產品加工業、流通販賣等，改善農村居住環境，形成主導產業，留住鄉村人氣，激發鄉村發展活力，促進城鄉協調發展。
（二）經驗啟示
發展鄉村產業是國內外促進城鄉一體化發展所面臨的重大課題，通過對國際經驗和國內做法的總結梳理，可以得出以下幾點經驗啟示。
一要理念引領。堅持什么樣的發展理念，決定了什么樣的鄉村產業發展路徑。必須始終堅持把農民利益放在第一位，在政策設計、項目實施、產業促進等方面，確保農民利益不受損害，農民權利不受侵犯。必須堅持綠色發展理念，轉變粗放型的發展方式，構筑綠色發展的產業鏈、價值鏈，走環境友好型、資源節約型的可持續發展道路。必須堅持城鄉統籌發展，推動城鄉基礎設施建設和基本公共服務均等化，優化鄉村生產生活環境， 為鄉村產業發展奠定堅實基礎。
二要規劃先行?？茖W合理、具有明確目標的長短期規劃是鄉村產業發展的前提。發達國家在促進鄉村產業發展過程中，特別重視規劃的意義作用，制定了相應的戰略規劃或行動計劃，提出了明確的戰略目標、重點任務和支持措施，如日本的“一村一品”和“六次產業化”、韓國的“新村運動”、加拿大的農村協作伙伴計劃。在此基礎上，建立行之有效的執行機制，多年持之以恒地推動，凝聚各方形成合力，實現鄉村產業振興。我國也在2019年發布了《關于促進鄉村產業振興的指導意見》，強調各地要把鄉村產業振興擺上突出位置，并作為五級書記抓鄉村振興的重要任務；農業農村部還制定《全國鄉村產業發展規劃（2020-2025年）》， 明確要求加快完善土地、資金、人才等要素支撐的政策措施。
三要市場主導。市場是評判鄉村產業發展質量和效益的決定力量。發展鄉村產業必須充分尊重產業成長規律，發揮市場在資源配置中的決定性作用。荷蘭超過90%的大宗農產品通過拍賣市場進行批發銷售，80%的花卉經拍賣交易出口到世界各地，這些市場均由農民自發合作組建。同時，將優化政府的規劃引導、統籌協調和公共服務職能與尊重市場對資源配置的決定性作用有效結合起來。我國通過培育農業龍頭企業發揮市場引領作用， 已培育縣級以上農業龍頭企業近9萬家，由8000多家龍頭企業帶動的農業產業化聯合體有力地推進了鄉村產業發展。無論國際還是國內，堅持市場主導和發揮好政府調控引導相結合，都是鄉村產業發展的一條重要成功經驗。
四要政策扶持。國內外在促進鄉村產業發展過程中，均加強了農業科技、基礎設施、價格保護、金融保險、收入保障等方面的政策支持，撬動各種資源要素投入鄉村產業，提升產業綜合競爭力。日本出臺了大量的稅收、財政補貼等方面政策和法律，以保證法人企業、農協的健康快速發展。我國近三年中央財政投資鄉村產業發展近300億元，帶動社會資本投入近700億元。
五要拓展業態。隨著經濟社會發展和產業融合推進，鄉村產業中第一產業比重持續下降，一二三產業邊界逐步模糊，農業由傳統的物質產品供給功能，向休閑旅游、生態健康、文化傳承等非物質產品供給功能拓展，農村產業的發展形態日益多元，空間日益擴大。荷蘭積極發展創意農業，推進郁金香生產及其產品成為現代時尚創意的多種載體。我國云南省跨界配置農業和現代產業元素，引入農產品電商上行通路和現代企業管理模式，促進一二三產業融合發展。
促進中國鄉村產業發展的政策思路
鄉村產業發展的本質是市場配置資源的結果，同時也離不開政府的支持引導。要充分發揮市場配置資源的決定性作用，暢通要素流通渠道，保障不同市場主體平等獲取生產要素，推動要素配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化，促進中國鄉村產業健康發展。
（一）以重大戰略為高度謀劃產業發展
在當前經濟發展形勢下，發展鄉村產業意義重大。為此，要將鄉村產業健康可持續發展的要求，置于城鄉融合發展的國家戰略和構建雙循環的新發展格局下統籌安排，將發展鄉村產業作為重大戰略來抓。
一是提升各級黨政部門對發展鄉村產業的認識。產業興旺是解決農村一切問題的前提，發展鄉村產業已成為我國構建雙循環新發展格局的重要組成部分。各級黨委政府要充分認識發展鄉村產業之于鄉村振興的核心作用，將其視為戰略性產業，納入中長期發展規劃，作為長期戰略來抓。要轉變發展理念， 做好脫貧與富民的有機銜接。發展鄉村產業不是另起爐灶，而是在已有工作基礎、工作成效上的升級改造，豐富鄉村產業的內涵外延，從之前的“產業兜底”向未來的“產業富民”轉變，從短平快發展向可持續發展轉變，培育管根本、管長遠的產業。
二是因地制宜轉變富民鄉村產業發展方式。不同地區要根據經濟社會發展階段、工業化城鎮化程度、勞動力轉移情況等，在保護農民權益基礎上，選擇適合當地實際、能為老百姓帶來實惠的產業發展方式，決不能搞一刀切，決不能搞行政命令。第一，注重業態升級。大力發展農產品精深加工，提高農產品上市品級；廣泛采用數字技術，提升鄉村產業智能化水平， 推動產業融合共享發展。第二，強化鏈式發展。有機整合農業產業鏈、農業供給鏈、農業價值鏈、農業利益鏈、農業生態鏈“五大鏈條”，打造有中國特色的鄉村產業體系。
三是構建完善的鄉村產業支持體系。鄉村產業的重要性和現階段發展的弱質性決定了對其予以多方支持的必要性。第一，探索立法修法可能性。在推進《鄉村振興促進法》普法工作的基礎上，按照“產業發展”有關的法律規定，進一步開展鄉村產業的法律制定，如制定“鄉村產業發展促進法”。適時啟動《鄉鎮企業法》修訂，更好地服務于鄉村產業的發展。第二，采取更加靈活的財政支持方式。堅持目標導向和責任導向，為各級政府發展鄉村產業提供一定自主權，賦予統籌整合支農資金的權利，解決項目資金專項專用與實際需要的偏差問題。落實好土地出讓收入用于農業農村比例的相關政策。加快構建以財政資金撬動社會資本流向鄉村產業的體制機制，提振社會投資主體的信心。
（二）以深化改革為主線盤活在鄉資源
發展鄉村產業，要以鄉村現有產業基礎和資源存量為前提，通過深化農村改革打破制約鄉村產業發展的內在約束，創造優越的制度環境，盤活用好在鄉要素資源。
一是深化農村集體產權制度改革。通過改革著力激發鄉村產業發展的內生動力。深化農村土地制度改革，落實農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”辦法，在引導農村土地經營權有序流轉的基礎上，更加注重發展服務帶動型適度規模經營模式。深化宅基地制度改革，在不能侵犯農民的土地權益，包括不減少糧食生產能力、不減少耕地數量的前提下，盤活用好閑置宅基地， 通過出租、出讓的方式，主要用于新產業、新業態的發展。扎實推進農村集體產權改革，在清產核資工作已經完成的基礎上，全面開展集體經濟組織成員身份確認、股權量化等工作，研究賦予農村集體經濟組織特別法人資格的辦法。培育壯大農村集體經濟，穩妥開展資源變資本、資金變股金、農民變股東、自然人農業變法人農業的改革，打造服務集體成員、促進普惠均等的農村集體經濟組織，大力發展鄉村產業。
二是建立健全鄉村人才培育機制。建設一支“懂技術、善經營、會管理”的鄉村產業經營人才隊伍。著力提升農業從業者的人力資本，打造“有愛農情懷，有工匠精神，有創新意識，有社會責任” 的人才隊伍。面向農村新產業、新業態，優化從業者隊伍結構，加快建設知識型、技能型、創新型農業經營管理人才隊伍。支持實施“本土農業高層次人才”培育工程，重點在農業企業負責人、農民合作社帶頭人、家庭農場主、農業服務組織負責人、農村民宿負責人等生產經營能手中遴選一批特色產業發展的領軍人才。重點培養鄉村產業經營管理人才，引導樹立現代企業管理、產業融合發展、綠色生態發展等理念，提升決策經營管理能力， 成為引領鄉村產業發展的主力軍。深化鄉村創新創業人才培育，孵化一批“農創客”“青創客”，為農業農村發展注入新鮮血液、新生力量。加強農業科技人才培育，培育一批現代種業、農業科技、設施裝備、信息技術等科技研發、應用、推廣隊伍，提升農業科技水平，加快推進鄉村產業升級。
三是推進農業農村管理體制改革。構建鄉村產業一體化管理機制。加強農村基層管理，嚴格落實各級黨委抓農村基層黨建工作責任制，發揮縣級黨委“一線指揮部”作用，實現整鄉推進、整縣提升；深化農村社區建設試點工作，完善多元共治的農村社區治理結構；深化農村精神文明建設，提高農民文明素質和農村社會文明程度，調整和完善農業管理體制，建立完善與市場經濟體制相適應、符合現代農業管理要求的農業農村管理體制機制，構建農業生產投入一體設計、農村一二三產業統一管理、農業國內國際“兩種資源、兩個市場”統籌調控的大農業管理格局。
（三）以要素下鄉為核心融合城鄉關系
以工補農，以城帶鄉，形成新型城鄉關系，實現城鄉要素自由流動。城市要素進入鄉村，是鄉村產業發展不可或缺的支撐條件，城市在資金、人才、科技等方面所具備的要素優勢，恰為鄉村產業發展所欠缺，因而必須打通城鄉串聯， 將要素引入鄉村，形成城鄉共融共享、互利共贏的可持續發展局面。
一是吸引資金下鄉。搭建城鄉要素流動平臺，促進城鄉要素有效配置。引導資金流向農業農村，全面落實農村金融機構存款主要用于農業農村發展的考核約束機制，實施差別化貨幣政策，健全覆蓋市縣的農業信貸擔保體系，改革抵押物擔保制度，完善抵押物處置機制， 擴大涉農貸款規模；推廣政府和社會資本合作PPP模式，帶動金融和社會資本投入農業。按照《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》要求，建立工商資本入鄉促進機制。完善融資貸款和配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化規?；s化經營的農業領域。通過政府購買服務等方式， 支持社會力量進入鄉村生產性服務業。根據農業農村部制定的《社會資本投資農業農村指引》，將社會資本向重點產業和領域引入，通過獨資、合資、合作、聯營、租賃等途徑，采取特許經營、公建民營、民辦公助等方式，健全聯農帶農有效激勵機制，穩妥有序地投入鄉村振興。
二是吸引人才下鄉。鼓勵引導在外創業有成、熱愛家鄉的創業能人、社會賢達等，返鄉創辦實業， 發展鄉村產業。開展返鄉農民工特色創業培訓。優化農村電商發展環境，加大農村電商人才隊伍培養力度，引導具有實踐經驗的電子商務從業者返鄉創業。引導和鼓勵高等院校、科研院所、國有企業等企事業單位專業技術人員到鄉村離崗創新創業，鼓勵高校畢業生投身鄉村產業建設、從事符合條件的創業項目。支持有條件的縣市區，在資金支持、創業場地、項目孵化、融資擔保等方面探索制定支持返鄉下鄉創業的優惠政策。
三是吸引科技下鄉。深入實施科技興農戰略，改善農業重點學科實驗室、科學實驗站（場）研究條件，推進現代農業產業技術體系建設，打造現代農業產業科技創新中心和農業科技創新聯盟，建設農業科技園區、農業科技成果轉化中心、科技人員創業平臺、高新技術產業孵化基地，打造鄉村產業創新高地。健全涉農技術創新市場導向機制和產學研用合作機制，鼓勵創建技術轉移機構和技術服務網絡， 建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度，探索其在涉農企業技術入股、兼職兼薪機制。建立健全農業科研成果產權制度，賦予科研人員科技成果所有權。發揮政府引導推動作用，建立有利于涉農科研成果轉化推廣的激勵機制與利益分享機制。探索公益性和經營性農技推廣融合發展機制，允許農技人員通過提供增值服務合理取酬。
（四）以公共服務為重點完善政策體系
政府對鄉村產業發展的政策支持應該突出行為導向，重點為各地發展鄉村產業提供完備的基礎設施和便捷的公共服務。
一是加大公共資源分配向農村傾斜力度。推進鄉村建設行動，改善鄉村產業發展環境，把強化農村基礎設施建設納入新基建規劃，加強農村基礎設施建設，全面落實城鄉統一、重在農村的基礎設施建設保障機制，深化農村公路管養體制改革，積極推進城鄉交通一體化， 實施農村飲水安全鞏固提升工程和新一輪農村電網改造升級工程，進一步完善農村寬帶、停車場、垃圾處理設施等條件。將農村新基建和鄉村產業發展有機結合，以農村新基建催生鄉村產業的新形態。加強財政支農投入，把農業農村作為財政支出的優先保障領域，中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，著力優化投入結構，創新使用方式，提升支農效能。加大各級財政對主要糧食作物保險的保費補貼力度，建立對地方優勢特色農產品的保險補貼政策。
二是探索建立農業農村發展用地保障機制。助力鄉村產業發展，完善新增建設用地保障機制， 將年度新增建設用地計劃指標、域內土地占補平衡年度土地利用計劃確定一定比例用于支持農村新產業新業態發展，鼓勵通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地采取入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游等產業和農村三產融合發展，加快推進農村“三塊地”改革，讓土地等資產要素活起來、流起來、用起來。盤活農村零散分散的存量建設用地，將整治的閑置宅基地、村莊空閑地、廠礦廢棄地、道路改線廢棄地、農業生產與村莊建設復合用地及“四荒地”，重點用于縣域內發展鄉村產業。完善農業用地政策，探索針對鄉村產業的省市縣聯動“點供”用地。堅持土地管理制度改革創新與鄉村產業發展相結合，研究進一步支持設施農業健康發展的意見，適度擴大農業設施用地范圍、比例和規模，推動將農產品冷鏈、初加工、休閑采摘、倉儲等納入設施用地范圍。
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