耕地問題調查

本報調研組

耕地是糧食生產的命根子，耕地紅線是14億中國人的糧食安全底線。

2021年末，中共中央政治局常委會會議專題研究“三農”工作。習近平總書記再次對耕地保護提出明確要求：18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。

這意味著，守住耕地紅線，不僅數量上不能減少，質量上也不能搞“變通”。

然而，一個不得不正視的事實是，保飯碗的耕地數量正在減少，局部質量也在變差。

耕地究竟怎么了

萬物土中生。中國農業大學土地科學與技術學院副院長、中國土地政策與法律研究中心主任朱道林說，耕地是國家糧食安全的自然基礎，天然具有稀缺性。當前耕地問題表現在耕地數量減少，優質耕地減少趨勢也在持續。

據統計，1957年至1996年，我國耕地年均凈減少超過600萬畝；1996年至2008年，年均凈減少超過1000萬畝；2009年至2019年，年均凈減少超過1100萬畝。這一趨勢反映在人均耕地面積上是，一調(第一次全國土地調查)為1.59畝、二調1.52畝、三調1.36畝。現有耕地19.18億畝，如果以這樣的速度減少，10年后可能會突破18億畝紅線。

事實觸目驚心。目前，一些省份耕地保有量已突破耕地紅線，有的甚至低于劃定的永久基本農田面積。國土三調顯示，10年間我國耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝，有6200多萬畝坡度2度以下的平地被用來種樹。

記者梳理各地近年來通報的典型案例發現，除用于經濟建設外，耕地減少主要有以下幾類：有的違規占用永久基本農田綠化造林；有的在鐵路、公路兩側占用耕地超標準建設綠化帶；有的以河流、濕地治理為名，擅自占用永久基本農田挖湖造景、建人造濕地；有的把自然保護地以外的連片耕地劃入生態保護紅線；有的通過擅自調整縣鄉國土空間規劃規避占用永久基本農田審批；有的存在未批先用、批少占多、批甲占乙的情況。

與耕地數量減少、耕作層被破壞不同，耕地“非糧化”是指一些適合種糧、原先種糧的耕地由于種種原因被用于其他農業用途。耕地“非糧化”與種糧效益直接相關。朱道林算了一筆賬，2021年全國糧食畝均產量387公斤，假如土地流轉費500元/畝，在現有糧價水平下，種糧并不掙錢。由于土地流轉費是經營者要付出的成本，在糧食生產比較收益低的背景下，通過流轉獲取的耕地往往被用于效益更高的非糧化耕作。

遙感監測數據顯示，現有耕地中，真正種糧的面積約占七成，其余為經濟作物、園地、林地、休耕等。南京林業大學“中國村莊經濟”師生課題組2021年對江蘇省無錫市的調查發現，種糧規模經營戶平均每畝純收益僅34元，一些經營戶被迫縮小面積或調整結構。

更嚴峻的是，受制于生態保護，耕地后備資源嚴重不足，現有部分耕地還要退出。2016年底公布的全國耕地后備資源調查結果顯示，經過持續開墾，耕地后備資源總面積8029萬畝，大規模開發利用方式已不再適用。其中，4722萬畝受水資源限制，短期內不適宜開發利用。最新數據顯示，現存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖區高水位線下的耕地還有8000多萬畝，屬于不穩定利用耕地，需要逐步退出。

耕地問題同時也表現在質量上。我國耕地質量可謂“先天不足”，優質耕地資源緊缺。朱道林介紹，一年一熟地區耕地占比48%，年降水量800毫米以下地區耕地占比65%。中國工程院院士、中國楊凌耕地保護與質量提升創新中心技術委員會主任唐華俊說，全國耕地由高到低依次劃分為10個質量等級，平均等級僅為4.76等。其中，一等到三等耕地僅占31%，中低產田占比三分之二以上。

走進吉林省四平市梨樹縣的一塊玉米地，記者在黑土斷面觀測點分辨出黑土和深層黃土模糊的交界線。梨樹縣農技推廣總站站長王貴滿介紹，黑土層自清代末年開墾以來，由于重用輕養，加上風蝕水蝕，每年要減少約3毫米。如果不采取有效措施，再過幾十年，恐怕就要消失殆盡了。

黑土是世界公認最肥沃的土壤，在自然條件下形成1厘米厚的黑土層需要200年至400年，被稱為“耕地中的大熊貓”。東北黑土區是世界三大黑土區之一，也是我國最重要的商品糧基地，糧食產量占全國的四分之一，調出量占全國的三分之一。然而，東北黑土退化問題嚴峻，耕層持續變薄，厚度不足20厘米的耕地約占一半，有的地方有機質含量較開墾之初大幅下降。

黑土退化是我國耕地質量“后天失調”問題的縮影。農業農村部農田建設管理司一級巡視員陳章全說，長期以來，由于高強度利用，耕地基礎地力呈下降態勢，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而糧食產量僅是2.2倍。與上世紀80年代相比，局部地區退化勢頭明顯，東北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等問題尤為突出。由于氣候、酸雨等綜合因素，強酸化耕地增加70%以上，由于水鹽運動失調，鹽堿化耕地增加30%。

中國工程院院士、中國農科院農業資源與農業區劃所副所長周衛認為，從耕地類型來看，我國耕地可分為“七塊地”，即東北黑土地、北方旱地、南方水田、南方旱地、鹽堿地、設施農業用地及后備耕地。以北方旱地來說，由于高強度利用、耕地淺旋、地下水超采，造成華北平原耕地耕層變淺、水肥保蓄能力差。以南方水田來說，低產水稻土面積超過1億畝，集約化種植使得“瘦、板、爛、酸、冷”等水稻土典型問題日益嚴重。以設施農業用地來說，由于長期覆蓋栽培、農藥肥料高投入，設施土壤普遍出現次生鹽漬化、養分失調、土傳病害加重等問題。

近年來的布局北移也是耕地問題的一大表現。農業農村部農田建設管理司司長郭永田介紹，我國64%的耕地分布在秦嶺—淮河以北，光熱水較差、復種指數較低的北方耕地所占比例較10年前增長5個百分點。黑龍江、內蒙古、河南、吉林、新疆5個省份耕地占全國耕地的40%。即使在相同耕地面積下，這種布局變化也會相應減少耕地產能。

有收無收在于水，水利對解決耕地問題至關重要。我國農田有效灌溉面積發展到10.37億畝，節水灌溉面積達5.6億畝。不過，記者采訪發現，一些地方存在重建設、輕管護的問題，日常管護不到位，灌溉設施得不到及時有效修復，常年“帶病”運行。在一些中型灌區，渠系滲漏、坍塌、決口等現象普遍，直接制約耕地質量。

耕地保護難在哪

那么，耕地問題是如何產生的，癥結又在何處？

縱觀人類歷史，因關系生存發展，耕地備受重視。工業革命后，尤其是現代城市發展后，耕地保護和經濟發展間的矛盾日益凸顯。這是全球的共性問題，我國正處于工業化進程中，這個矛盾不可避免。

一方面，土地投入支撐了中國經濟增長奇跡。國家統計局新近發布的數據顯示，我國經濟總量已超110萬億元，穩居世界第二，占全球經濟比重預計超過18%。我國工業和制造業增加值連續10多年居世界首位，220多種工業品產量世界第一。

改革開放40多年來，在地方經濟發展中，與土地相關的財政收入起到了特殊作用，推動了工業化、城鎮化進程，是基礎設施超常供給能力形成的關鍵。但另一方面，“隨著工業化、城鎮化進程加快，工業用地、交通用地、城市擴張用地等需求十分強勁，建設用地供求矛盾突出，是導致耕地持續減少的重要原因”。郭永田說，城市周邊的地相對平整，都是好地、成規模的地，當城市像攤大餅一樣快速長大，正好和優質耕地高度重合，很多地慢慢變成了城市的一部分。

國土三調顯示，2019年建設用地6.13億畝，較2009年二調增加1.28億畝，增幅26.5%。深層原因在于，GDP增長與地方有切實關聯，但糧食安全是關系長遠的宏觀大局，和當地自身經濟發展關系不大。在這種思想主導下，也就放松了糧食安全這根弦，放松了對當地糧食種植面積下滑的警惕，沒有充分認識到各地都有保障國家糧食安全的責任和義務。而且，過去較長時間，不少地方依靠的是粗放型經濟發展模式，土地利用效率偏低，使建設用地需求居高不下。

經濟發展和耕地保護之間的這種沖突，在南方經濟發達地區更為明顯，也是導致我國耕地分布持續北移的直接原因。在不少經濟發達地區，高質量耕地往往最容易被建設占用，補充耕地的質量又難以得到保證。

在廣闊的農村，盡管常住人口趨于減少，但農村建設用地也不降反增。自然資源部曾表示，違法占用耕地建房正從局部地區向全國范圍、從普通房屋向樓房別墅、從農民自住向非法出售、從單家獨戶向有組織實施蔓延。國土三調顯示，城鎮村及工礦用地5.29億畝，其中村莊用地占3.29億畝，占比62%。

背后的關鍵因素是我國實行的是城鄉二元土地制度，農村土地屬于集體所有，在集體經營性建設用地入市改革之前，只有經過國家征收后才可入市交易。同時，隨著農村人口增多、經濟條件改善，住宅需求快速增加。但在不少地方，宅基地分配還沿襲當年的分配格局。在內外因素推動下，農村違法違規占用耕地建房屢禁不止。

造成耕地“非糧化”的重要原因除了比較效益低外，還有就是有的地方片面推行農業結構調整。朱道林分析，由于多種經營對農業增收作用很大，一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，有的經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘。南京林業大學農村政策研究中心主任高強說，工商資本大規模流轉耕地后，片面追求利潤、實現集約種植，改種經濟作物，加劇了“非糧化”傾向。

此外，一些地方對生態文明建設存在認識誤區，認為生態文明就是修建景觀、造林、鋪草，于是在耕地甚至是永久基本農田上植樹造綠、挖湖造景。在城鎮化背景下，有些農民選擇種植效益更高、勞力投入更小的林木。

郭永田分析，耕地保護難的核心問題是耕地利用中存在多重目標沖突，圍繞耕地保護產生了多種利益的博弈。在這種博弈中，經濟利益上的最大化往往占據上風。“種糧食，還是蓋房子？”“種糧食，還是種經濟作物？”根本上這是對選擇國家利益還是地方局部利益的考量。

早在2013年的中央農村工作會議上，習近平總書記就強調，堅守18億畝耕地紅線，大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點點討價還價的余地！近幾年在地方調研中，總書記都十分重視察看耕地，在不同場合表示，保護耕地要像保護文物那樣來做，甚至要像保護大熊貓那樣來做。然而，變相侵占耕地的現象在各地并未杜絕。

在耕地數量下降的同時，對耕地質量的忽視也應引起重視。耕地質量的治理提升是一個龐大的系統性工程，難度大，見效慢。特別是土壤質量看不見摸不著，只有通過化驗檢測等手段才能發現問題，而一旦發現問題，治理起來已經十分困難。

因提高產量的現實需要，農業生產長期大量使用化肥、農藥，導致耕地退化加重。農業農村部農研中心的典型調查顯示，農戶層面的種養結合比例已從上世紀80年代的超過70%下降到現在的約10%，導致耕地有機質含量下降。王貴滿直言，“以前種地用農家肥，秸稈轉變成糞肥回到地里，種地又養地。大量使用化肥后，黑土的營養一點點流失了”。

還有一個重要原因，就是農民對土地的感情也在發生變化，對土地疏于養護。中國人民大學經濟學院院長劉守英說，第一代農民工的基本軌跡是離土—出村—回村，第二代農民工基本上是離土—出村—不回村，他們與土地的關系、對農業的觀念已經發生根本改變，越來越多的農民不再熱衷于保養地力。

耕地問題也有法律制度的原因。我國目前還沒有專門的耕地保護法。2021年，新修訂的《土地管理法實施條例》第十二條有關于“嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地”的規定。在此之前，對占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚等行為，有“禁止”條款，但沒有罰則，地方處置中仍無法可依。這導致土地執法不嚴、違法違規占用現象仍然存在。

18億畝紅線是怎么來的

無論是分析耕地問題的具體表現還是深層成因，一個繞不開的話題就是“耕地紅線”。18億畝耕地紅線是怎么來的呢？

全國人大農業與農村委員會主任委員陳錫文說，18億畝是綜合經濟發展、人口狀況、糧食單產等因素測算劃定的。考慮到復種指數，18億畝耕地對應每年的農作物播種面積為24億畝。其中，糧食播種面積約17億畝，其余用于棉、油、糖、菜等種植。

從另一個角度看，我國糧食畝均單產不到800斤，以17億畝的播種面積計算，對應的產量是1.3萬億斤以上，這正是目前糧食產量所站穩的臺階。近年來，我國進口大量農產品，等于變相利用國外耕地。以進口量最大的大豆為例，2021年進口9652萬噸，如國內生產，以畝產130公斤計算，需要7億多畝播種面積。考慮到糧食需求還在增長，紅線已退無可退。

18億畝只是個概數，其實際指向也是與時俱進。國家“十一五”規劃期間提出耕地紅線保持18億畝，“十二五”規劃上升為18.18億畝，“十三五”規劃明確保持在18.65億畝。耕地紅線數據的變化，反映出國家對耕地保護的目標在持續加壓。

新中國成立后，耕地保護幾經波折，在不同時期應對不同矛盾，為實施耕地保護作出大量努力。

當年在“以糧為綱”的大背景下，耕地保護受到重視。朱道林回憶，上世紀50年代至70年代，農墾制度得到充分發展，各地還大規模開墾了陡坡地做梯田，耕地規模有所發展。

1978年，安徽鳳陽縣小崗村探索“包產到戶”，農村改革拉開大幕。1979年小崗生產隊糧食產量相當于1955年到1970年產量總和。這個時期，農民對耕地有了新的保護意識——保耕地就是保飯碗、保收入。然而，也是從此開始，農村經濟飛速發展，農民的住宅需求日益旺盛，鄉鎮企業在農村紛紛開辦，亂占耕地問題開始出現。1981年，國務院下發《關于制止農村建房侵占耕地的緊急通知》對此作出規范。

1985年財稅體制改革，地方財政大包干大大激發了地方發展經濟積極性，由此也帶來大量的土地占用，耕地嚴重流失。1986年，我國頒布土地管理法，以法律形式對耕地使用進行規范。就在這一年，誕生了專門管理國家土地資源的機構——國家土地管理局，一改城市土地和農村土地分而治之的局面。

上世紀90年代開始，各地“開發區熱”造成了大量的耕地占用，由此也導致工業用地價格扭曲，企業因土地成本低，占地過多，而且出現了園區土地投機等弊端，這在中西部地區尤其普遍。有鑒于此，1992年，中共中央出臺了《關于嚴禁開發區和城鎮建設占用耕地撂荒的通知》，嚴格查處愈演愈烈的亂占耕地行為。

1997年，《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》發布，提出實施基本農田保護和耕地總量動態平衡制度。1998年，土地管理法修訂。2006年，“十一五”規劃首次提出18億畝耕地紅線的約束性指標。這一時期，我國還實行了省級政府耕地保護責任目標考核制度，并建立了國家土地督察制度。

黨的十八大以來，中央對耕地保護空前重視，農村土地制度改革、國家糧食安全戰略加快協同。2013年的中央農村工作會議提出，堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略。同時，提出不斷探索農村土地集體所有制的有效實現形式，落實集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權，創新回答了“誰來種地，如何種地”的問題。2017年，黨的十九大明確提出第二輪土地承包到期后再延長30年。

耕地保護政策的四梁八柱開始構建。2017年，中共中央、國務院發布《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，提出堅決防止占多補少、占優補劣、占水田補旱地的現象，規范省域內補充耕地指標調劑管理，并探索補充耕地國家統籌。2019年，我國再次修訂土地管理法。2020年，中央提出糧食安全黨政同責。2021年，修訂土地管理法實施條例。

管控型政策工具不斷完善。2020年，國務院辦公廳先后下發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，嚴禁違規占用耕地從事非農建設，嚴禁違法違規批地用地，明確了耕地利用優先序，推出了防止“非糧化”的系列舉措。2021年，自然資源部等三部門發布《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》，要求永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地。同時，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。

近年來，國家大力推進高標準農田建設，目前已累計建成9億畝。多部門實施國家黑土地保護工程，推動酸化和鹽堿化耕地治理。郭永田告訴記者，通過田塊整治、土壤改良、完善灌排等措施，高標準農田抗災減災能力明顯提升。2021年，甘肅670萬畝農田持續遭受大旱，高標準農田的成災率比一般農田低20個百分點；臺風“煙花”過境浙江余姚，當地高標準農田僅用兩天就排出最大深度60厘米的積水。

記者梳理發現，圍繞耕地保護，我國已形成管控型、激勵型及建設型三類政策工具箱。管控型政策是通過規劃管控、用途管制、利用計劃、占補平衡等手段嚴格約束占用耕地的行為。建設型政策是通過加大投入提高地力，包括高標準農田建設、耕地質量提升。激勵型政策是通過經濟手段對種糧農民給予補貼，對保護耕地的地方給予獎勵，包括耕地地力補貼、耕地保護補償機制等。

趨于完善的政策措施表明，守住18億畝耕地紅線，是我們堅定的決心，沒有一點點討價還價的余地！

保護耕地不能只算經濟賬

先天不足的農業資源稟賦、超多人口的糧食供給壓力，使得我國耕地被迫長期超強度利用。

事實上，耕地質量保護和數量保護同樣也是世界級難題。上世紀70年代的歐洲，荷蘭是世界人均耕地面積最小的國家之一，在工業化、城市化壓力下，平均每年損失耕地1萬公頃。為此，荷蘭更新耕地保護的相關法律制度，從城市和農村兩方面統籌城鄉土地規劃，防止城市化侵蝕農業用地。得益于嚴格的耕地保護，荷蘭已是世界第二大農產品出口國。

雖國情農情不同，但他山之石可以攻玉。對我國而言，耕地安全愈重要，耕地保護卻也愈艱難。在統籌發展和安全的視角下，千方百計確保耕地安全，要處理好地方與全局、經濟利益與國家安全、當下與長遠三對主要矛盾。當務之急是堅持耕地管控、建設、激勵多措并舉，構建統籌數量、質量、利用于一體的耕地安全制度體系，梯次解決“有沒有地”“好不好用”“種不種糧”的問題。

首先，針對用地利益沖突，要嚴格耕地數量管控，解決“有沒有地”的問題。辦法是，強化耕地用途管制，規范土地流轉行為，優先保護優質耕地。

在衛星遙感監測技術成熟的今天，違法占地難逃“法眼”。在衛星影像上，田塊清晰可見，灣塘一覽無余。只要占地動工，必被“天眼”監控。這使得通過定期遙感監測能及時發現問題線索。要嚴控建設用地占用耕地，強化地方責任，實行黨政同責、終身追責。下達帶位置帶責任的耕地保有量和永久基本農田保護目標任務，并簽訂耕地保護目標責任書。針對“天眼”發現的非法實質性占用耕地，建立完善“增違掛鉤”機制，將違法用地數量與土地計劃指標掛鉤。

據統計，我國土地流轉比例已超三分之一，工商資本占流轉土地的比例約10%。2021年的《農村土地經營權流轉管理辦法》提出，“對工商企業等社會資本流轉土地經營權，依法建立分級資格審查和項目審核制度”。各地應加快完善企業經營信譽檔案、信用擔保等操作性細則，加強流轉土地監管，對非法占用土地或破壞耕地層的，及時追究法律責任。

記者調研發現，優質耕地減少的速度快于一般耕地，發達地區耕地減少的速度快于欠發達地區。有必要優先把光熱水土匹配較好、復種指數較高的耕地劃為永久基本農田，實行特殊保護，特別是要把水熱充足、一年多熟的耕地保住。同時，對比較優勢突出區域的耕地，劃定不同作物的優勢產區或產業帶，實行區位鎖定，防止優質耕地流失。

其次，針對土壤地力透支，要強化耕地質量建設，解決耕地“好不好用”的問題。手段是，加大耕地建設投入，加快耕地科技創新，優化灌區續建配套。

采訪中，各地普遍反映，高標準農田建設投入與實際建設成本相比差距較大，多數地方財政資金配套困難，管護經費也普遍不足。農業農村部農田建設管理司副司長吳洪偉建議，各地要提高土地出讓收入用于農業農村的比例，優先用于高標準農田建設。加強耕地保護與財政獎補、信貸擔保等方面的政策銜接，吸引社會資本和新型主體投入高標準農田建設和運行管護。

耕地質量提升是個系統工程，涉及農機、農藝、種子、水肥等多學科。長期以來，我國耕地科技力量布局分散，突破難點的思路不清晰。不久前，中國農科院啟動實施“沃田科技行動”，集聚院內農業資源、作物科學、農業機械等學科協同攻關。下一步，應在更大范圍內強化科技資源整合，推進“基礎研究、技術研發、產品創制、模式構建”全鏈條科技創新，打造耕地國家戰略科技力量。

水利是改善耕地質量的關鍵要素。水利部農村水利水電司副司長、一級巡視員倪文進說，我國自然地理條件決定了農業生產高度依賴灌溉。要加快推進大中型灌區續建配套與現代化改造，以糧食主產區為重點，開展骨干灌排工程設施除險加固、配套達標，注意與高標準農田建設銜接。中國水利水電科學研究院水利研究所副所長張寶忠認為，要因地制宜建設水系連通與引、蓄、灌、排等供用水工程體系，以數字灌區為抓手建設水調控系統，將有助于耕地質量長久提升。

再次，針對耕地“非糧化”，要創新激勵措施，解決“種不種糧”的問題。方式是，明確耕地利用優先序，保障種糧農民合理收益，擴大金融保險手段運用。

耕地又有一般耕地、永久基本農田、高標準農田之別。耕地利用不能完全按照效益優先的原則來考量。應當明確，一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、菜及飼草飼料生產。永久基本農田是優質耕地，已依法劃定約15.46億畝，要重點用于糧食生產。高標準農田已建成9億畝，原則上全部用于生產糧食。要引導新發展林果業上山上坡，不與糧爭地。不過，也不能把“非糧化”與農業結構調整對立。各地在防止“非糧化”增量同時，要穩妥處置存量問題。

在地方調研時，農民們告訴記者，“只要種糧能賺錢，國家糧食就安全”。耕地問題不能只算經濟賬，但也要用好經濟手段。區別于“非農化”，防止耕地“非糧化”要有不同的應對策略。要綜合運用政策、市場等手段來糾正“非糧化”，讓經營主體愿意種糧。既要“曉之以義”，壓實地方黨委政府糧食安全責任，確保各省份糧食播種面積穩定；又要“輔之以利”，完善農業價格和補貼政策，健全農業社會化服務體系，讓農民種糧多得利。

2022年1月，四川省首單耕地地力指數保險在宜賓市落地。承保的錦泰保險公司介紹，該保險通過監測土壤有機質含量變化來判斷是否觸發保險補償。保險周期為3年，參保后，農戶每年每畝地僅需繳納24元保費，如果監測顯示有機質含量增長，農戶就可獲得每畝3年最高1500元的補償。作為金融支農創新試點支持項目，耕地地力指數保險將一般政策性農業保險的受災賠付變為正向激勵，有利于激勵種糧農戶，可逐步擴大試點。

寸土寸金關乎國計，一壟一畝承載民生。保護耕地就是保護我們自己和子孫后代。在耕地問題上決不能犯歷史性錯誤。唯如此，才能實現“但存方寸地，留與子孫耕”。

(調研組成員：徐涵喬金亮黃曉芳吉蕾蕾)